法律协会外联部工作计划{集合5篇}

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法律协会外联部工作计划范文第1篇

经济稳定与增长促进法，或称经济稳定增长法，是综合运用各种法律化的经济政策和经济手段来进行宏观调控的重要法律。由于各种经济政策和经济手段的综合运用需要通过蕴含于其中的计划以及外在于其上的计划加以连接和协调，因而经济稳定增长法通常被认为是计划法的一个部门法。

一般说来，正确认识经济稳定与经济增长的关系，保障物价的基本稳定和经济的适度增长，以实现经济的稳定增长，是保持经济与社会的良性运行和协调发展的重要条件，对此，各国殆无异议。正是基于这种认识，经济稳定增长法才得以应运而生。

经济稳定增长法作为计划法的重要部门法，在经济法的宏观调控法中居于重要地位。宏观调控法包括财政法、税法、金融法和计划法等几个部门法，而计划法则包括经济与社会发展计划法、宏观经济协调法、产业结构法和经济稳定增长法等，这是市场经济条件下的中国“新经济法理论”的一般观点，也是对中外经济法的理论与实践进行实然与应然方面的研究所得出的结论。由于计划法是更高层次的宏观调控法，因而在经济稳定与增长法中体现着法律化的财政、税收、金融与计划手段的协调和综合运用[1].

经济稳定增长法一般包括如下方面的规定： （1）规定把通过法律的调整来达到总体经济的平衡和实现宏观经济的四大目标作为立法宗旨，它们同时也是各项经济政策的总方针，是该法的最核心条款。 （2）规定协调宏观经济政策和稳定经济发展的重大目标和措施，由此涉及到各类相关计划的衔接以及各种经济手段的综合运用。 （3）规定发生大的经济波动或经济衰退时应采取的对策和治理措施，即含有危机对策法或不景气对策法的规范，由此还涉及到经济波动状态的确定等问题。 （4）规定关于经济储备制度方面的内容，包括重要物资、资金等方面的储备比重、负责机构，工作程序等。 （5）规定法律的执行机构及其职责。（6）规定相关立体的法律责任。

在市场经济条件下，经济的稳定增长是至为重要的。为了保障经济的稳定增长，加强宏观调控，尤其是加强经济稳定增长法的法律调整是十分必要的。在这方面，德国的立法及法律实践是很有借鉴意义的，故下面拟对德国的《经济稳定与增长促进法》予以简略介绍和述评，以期加深人们对经济稳定增长法的认识，从而推动经济法的法制建设和法学研究。

二、德国《经济稳定与增长促进法》的立法背景

一战以后，作为新自由主义学派的代表人物之一的艾哈德在原联邦德国力倡并创建了独具特色的社会市场经济体制，从而极大地推动了经济的腾飞和社会的发展，这是人所共知的。但社会市场经济体制的有效运作，离不开法律的保障，《经济稳定与增长促进法》便是为了巩固和保障社会市场经济体制的有效运作而制定的一个基本法律。

德国的社会市场经济及与之相应的经济立法的发展经历了三个阶段： （1）1948—1958年，是经济恢复和“社会市场经济休制”建立时期； （2）1959——1973年，是实现充分就业，加强宏观调控时期； （3）1974年至今，是结构调整时期。在上述第一阶段，立法侧重子·保护竞争，发挥市场机制的作用，恢复和重建社会保障体系等方面，较为重要的有 1957年联邦议院颁布的《德意志联邦银行法》和《反对限制竞争法》。在第二阶段，为了解决经济发展中出现的滞胀等问题，国家对经济运行的宏观调控大大加强了。1961年联邦议院颁布了《对外贸易法》和《信贷法》，1967年又颁布了《经济稳定与增长促进法》，同时还进行了大量的社会立法。这一时期的立法重点是以《经济稳定与增长促进法》为核心的宏观调控方面的立法，即所谓的国民经济的“总体调节”，而《经济稳定与增长促进法》是与其他相关的法律的调整分不开的。即它是以其他相关法律的规定作为前提条件的，其调整必须在上述其他法律共同调整的大背景之下，因为它是更高层次的宏观调控法。

然而，法律的规定又是以经济、社会的发展为基础的，《经济稳定与增长促进法》，的出台同样也有其具体的原因和背景，现略述如下：

在社会市场经济发展的第二阶段，原联邦德国的失业率一直都控制在3%以下，基本上实现了充分就业。但是，战后第一次全面的经济危机（1966- 1967年）在一定程度上削弱了西德在国际竞争中的地位，国民经济各地区和各部门的发展愈加失衡；同时，六十年代“福利国家”政策的推行，使社会福利支出急骤膨胀并超过了同期GNP的增长速度，从而不仅给国家预算带来了很大压力，而且也导致了社会公共福利税和其他税负的增加，使西德面临着通货膨胀的威胁。为此，艾哈德政府于互966年夏制定了一项反通货膨胀政策计划，提出了许多旨在消除经济“过热”的紧缩政策。但由于政府在同年更迭，基督教民主联盟 （CDU）和社会民主党（SPD）的联合政府成立以后，即对上述计划作了较大修改，并由社会党经济部长席勒

鉴于上述的经济与社会问题以及国家对经济与社会发展目标的认识；联邦议院于1967年颁布了《经济稳定与增长促进法》（以下简称《稳定增长法》）。该法以实现上述的四大目标为立法宗旨，提出了一系列对国民经济进行总体调节的设想和措施，如制定中期财政经济计划，执行短期行情调节措施，建立专家咨询委员会，强化反危机措施等，这些方面都标志着凯恩斯主义“需求学派”开始对西德产生影响，国家对经济运行的宏观调控开始加强，从而使整个社会市场经济的第二个发展阶段成为“宏观调控时期”。

可见，《稳定增长法》作为社会市场经济发展第二阶段的核心法律，其问世是有其自身的经济与社会发展背景的，同时，经济政策和人们认识的转变与深化，也是它得以出台的重要原因。了解它的立法背景，有助于更好地理解其主要内容，也有助于加以借鉴，为我所用。·

三、德国《稳定增长法》的主要内容

德国的《稳定增长法》由原西德联邦议院于1967年6月8日通过，同年6月13日公布并施行。该法于1975年作最新修订，全文共计32条。该法的主要内容可以概括为以下几方面：

1.在立法宗旨方面，该法开宗明义，规定联邦和各州应当通过各种经济的和财政的措施以达到总体经济的平衡；这些措施的目的在于；在市场经济体制下促使经济持续地适当地增长，同时保持物价稳定，高度就业和外资平衡。可见，该法是把宏观经济的四大目标作为经济政策的总方针和立法宗旨，这与计划法的宗旨是一致的：同时，该立法宗旨也是该法一切其他条款的核心。

物价水平稳定在经济发展过程中是至为重要的，艾哈德认为，经济繁荣同物价稳定可以并行不悖，物价水平必须在任何情况下都要保持稳定，通货稳定和物价稳定是社会市场经济运行的前提，因此必须要反对通货膨胀。较高的就业水平在广义上是指生产要素的最充分利用，在狭义上则仅指劳动力的充分就业程度。联邦劳动局认为，充分就业是指所有在国内居住，具有劳动能力并愿意参加工作者，都能得到与其愿望和要求相适应的工作。对外贸易平衡是指国际收支各项目的平衡，包括商品、劳务、非贸易收支，转移收支及长，短期资本往来等项目的平衡。上述三项目标的实现，能够为经济增长创造稳定的经济和社会环境，因而它们是经济长期持续增长的前提和基础，所谓经济的适度增长是指经济增长不应 “过热”，而应以经济与社会的稳定为前提。德国的经济学家们认为，经济增长的目的是提高全社会的富裕程度，增加全民福祉，因此从经济与社会的良性运行和协调发展的角度来说，保障经济的稳定增长，实现宏观经济的四大目标是十分重要的。但是，没有法律加以协调和规制，四大目标便只能是“魔术四角‘，实现甚难。正因如此，经济稳定增长法必须把四大目标的实现作为立法宗旨，以求在法律的保障下，实现经济的持续。稳定增长。

2.在指导方针方面，当出现危及上述立法宗旨的情况时，政府有义务立即制定“指导方针，使各级地方政府、各同业公会以及企业联合会采取同时互相配合的一致行动，以尽快实现立法目的。此外，这种政府的指导方针还应对在特定形势下的整个经济的各方面之间的相互关系作出特别说明。可见，指导方针同样具有宏观协调的作用。

3.在财政计划方面，该法要求根据立法宗旨条款中规定的宏观经济目标的需求来安排财政支出的规模和构成以及决定是否准许将某种负担列入下一财政年度作为债务；在计划的执行过程中，超计划的支出必须履行严格的法定程序。

此外，联邦财政应建立在财政五年计划的基础之上，在计划中应列出预计的各种支出的规模与构成，以及由预计的整个经济的生产能力的发展而决定的抵偿各种支出的可能性，必要时还应列出选择性的核算方案。另外，财政计划应由财政部长提出并加以说明，计划由联邦政府通过后，还应提交联邦议院与联邦参议院。

4.在投资规划方面，联邦政府应规定各部作出投资规划的范围，各部的部长应提出在该部业务范围内的多年的投资规划作为财政计划的说明材料，连同其他必要的估算材料，一并送交财政部长。投资规划应按急迫程度和年度加以划分，规定在最近数年内应实施的投资行为。在每一年度内应列出应继续实施的和新的投资行为以及分摊到该年度的部分投资额。

5.在贷款计划方面，为了防止整个国民经济的平衡遭受破坏，联邦政府经联邦参议院批准，可以发布法律性命令，对于联邦，州等政府性质的主体在法定借款权限范围内以信贷方式筹集货币资金的行为加以限制，并可将各部门在一定时期内所取得的贷款限制在一个最高额之内；同时，还可对特定种类或特定数额的贷款，限制其仅能依二定的时间计划或仅能在一定借贷条件下接受，尤其是长期贷款或者债券贷款，更是如此。上述联邦政府发布的法律性命令的有效期最长为一年，并且，若联邦议院在该命令公布后六周内要求废除之，则该命令应立即废除。

此外，，依该法成立的国家信贷特别小组应根据资本市场的情况，最长以每三个月为期，定期制定时间计划。计划应确定上述法律性命令规定的贷款的顺序和数额，以及贷款的条件等。这种时间计划可因联邦财政部长的宣布而具有拘束力。与此同时，各州应保证自身及其所辖各政府性主体通过贷款方式取得的货币资金保持在依该法规定的限制范围内。

6.在经济储备方面，该法规定在预算中应列入当需求扩大超过国民经济的支付能力时，由德意志联邦银行补充偿付的债务资金以及设置经济协调储备金的资金。为了防止对整个国民经济平衡的破坏，联邦政府经联邦参议院批准后，可以发布法律性的命令，指示联邦和各州为它们各自的经济协调储备金提供资金。经济协调储备金由德意志联邦银行（即德国的中央银行）储存。

此外，在执行联邦财政计划方面，如何运用经济协调储备金中的资金，由联邦政府决定；同时，在联邦财政计划中应设立一个备用项目，在此项目下从经济协调储备金所作的支出，必须得到联邦议院的批准；与此相适应，还应再设一个备用项目，以记入经济协调储备金方面的收入。

7.在税收方面，与经济协调储备金的筹集相联系，联邦和各州应提供的储备金总额，在一个财政年度内不得超过联邦和各州在前一个财政年度的税收收入的百分之三。同时，为与财政计划相协调，还应兼顾各州之间的财政平衡和平衡分配、平衡负担。此外，如果个人所得税和法人所得税依《所得税法》和《法人所得税法》的规定而提高，则联邦和各州应根据提高后的个人所得税和法人所得税的征税收入，向其各自的经济协调储备金相应地提供补助资金。

8.在外贸方面，如果外贸活动对整体经济的平衡有所干扰，并且仅以国内经济方面的措施不能排除这种干扰，或者虽能排除但却会影响到宏观经济目标，那么，联邦政府应尽一切可能谋求国际经济方面的协作；如果即使如此仍未能奏效，则联邦政府应采取为维持外贸平衡而可以采取的各种经济政策—上的手段。

9.在经济波动的对策方面，联邦政府可以决定，在全国普遍的经济衰退危及到立法宗旨条款中所规定的宏观经济目标时，拨出补助性的支出。为此，应首先从经济协调储备金中拨出必要的资金，联邦财政部长和联邦经济部长亦应提出必要的措施。补助性的支出仅能用于财改计划中预定的目的，或者作为财政补助，用于各州和各乡镇（县）为防止对整个国民经济平衡的破坏的投资，联邦财政部长为此也有权超出《财政法》所授予的借款权限，依该法可以接受五十亿德国马克以下的贷款。此外，在发生危及宏观经济目标的一般经济衰退时，投资行为亦可作适当提前，以使其在短期内实施。

10.在机构设置方面，该法规定，成立以联邦经济部长为主席的国家经济平衡发展委员会，其成员包括财政部长、每州代表一人、乡镇与县的代表四人，联邦银行亦有权参加其会议。该委员会按照联邦经济部长制定的《围家经济平衡发展委员会议事规程》定期开会，主要讨论为达到该法的目的所必需的—切经济平衡发展措施以及填补财政上信贷需要的各种办法。此外，该委员会还设立以联邦财政部长为主席的国家信贷特别小组，该小组应根据资本市场的情况，最长每三个月制定一个时间计划，当小组意见不一致时，联邦财政部长也可经联邦参议院批准而自行制定一个时间计划。国家信贷特别小组依据联邦财政部长制定的议事规程进行开会讨论。

11.在法律实施的协调与协助方面，对于法律规定的各项任务，应注意联邦、州与乡镇间责任平等的原则；在履行州的任务与地方任务的同时，对于柏林州、不来梅州和汉堡州特殊情况应予考虑。此外，各州应采取适当的措施，使乡镇和县的财政管理符合于经济平衡发展政策的要求，并保证该州与其所辖乡镇、县和县际临时组合通过贷款方式取得的货币资金保持在依本法规定的限制范围之内。另外，联邦与各州相互之间还应提供为贯彻经济平衡发展的财政管理以及制定各自财政计划所必要的情报；同时，州的高级主管机关在接到要求时，应向联邦财政部长通报关于州，乡镇、县和县际临时组合的信贷需求情况。

除上述保障宏观经济四大目标实现的各方面的措施外，为了进一步保障立法宗旨的实观，该法规定联邦政府每年一月应向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告，该报告应包括以下内容： （1）依法对专家委员会的年度意见书提出政府意见； （2）说明联邦政府在本年内要致力争取的经济上和财政上的目标（年度计划），年度计划应采用对国民经济进行全面核算的方法和形式； （3）对本年内计划中的经济政策和财政政策加以说明。

通过上述对德国的《经济稳定与增长促进法》的主要内容的简略介绍，不难得见，该法规定得是十分全面的，它不仅包括了一般的经济稳定增长法应当包括的内容，而且还依本国情而有所创新。该法的核心是其立法宗旨，即保障宏观经济的四大目标的实现，该法的其他一切条款都是围绕此核心而加以规定的。为了实现立法宗旨，该法全面地规定了计划，财政、税收、金融、投资、外贸等各方面的经济政策及其经济手段的配合；规定了经济协调储备金制度和发生经济波动的对策；规定了各级政府的职权，义务和责任；还规定了设立国家的经济平衡发展委员会作为宏观协调机构，以通过该机构对上述各种经济政策及其手段进行综合运用和对经济进行宏观调控，从而实现总休经济的平衡，实现宏观经济的目标。这些方面内容的规定所体现的基本精神是具有普遍意义的，是值得各市场经济国家在经济立法和法律实践中加以借鉴的。

四、德国《稳定增长法》的现实意义

现代市场经济是有宏观调控的市场经济，任何一个国家在其市场经济发展过程中都需要进行宏观调控，这是从各国市场经济发展的现实中自然能够得出的结论。其实，即使是经济自由主义者也并非都反对一切国家干预。如艾哈德就认为，国家作为掌握着比赛规则的裁判员，其责任仅在于保证比赛规则的遵守；对违反规则的行为，裁判员当然要管。因此他并不是一般地反对国家干预，而只是反对包罗万象的国家干预。事实上，在六十年代中期艾哈德离职以前，西德一直实行的是以新自由主义为指导的社会市场经济，在经济政策和经济立法方面，更侧重于发挥市场机制的作用，国家干预较少。而在此后至八十年代初的社民党执政时期，则更多地强调宏观调控和“总体调节”，主张制定中期财政计划和经济计划。在基督教民主联盟执政的现阶段，经济自由主义的经济思潮和经济政策再度抬头，但即使如此，也并非要排除国家必要的宏观调控。制定于德国社会市场经济发展第二阶段的《稳定增长法》体现了加强宏观凋控的思想，强调财政政策、货币政策等各种经济政策及其手段的综合运用，这对于保障经济的稳定增长无疑具有重要意义。事实上，德国的《稳定增长法》虽然没能彻底解决德国经济运行中的各种矛盾和问题，但这并不能归咎于该法本身；它实际上对德国市场经济体制的巩固和发中起着重要的作用，至今仍具有重要的现实意义。

应当看到，在市场经济条件下，保持经济的稳定增长是至关重要的，没有增长的稳定是低层次的，而没有稳定的增长也是不会长久的。为此，必须努力实现在经济与社会发展中均具有重要意义的宏观经济四大目标，而要实现这些目标，则必须采取各种有益的措施，尤其应注意财政、税收、金融、计划等各种经济政策和经济手段的综合运用，以有效地进行宏观调控。此外，在市场经济条件下，出现经济波动或曰经济危机、景气变动是极有可能的，为了保证经济和社会的稳定，还应建立经济储备制度，并应采取其他反危机措施。但无论是运用各种经济政策及其手段进行宏观调控，还是保障反危机措施的有效施行，都需要有一个在更高层次上进行宏观协调的机构，因而还必须设立协调和保障整体经济平衡的机构及专家咨询机构来作为宏观调控的主体，而这些内容都需要稳定增长法加以规定。

由此可见，在中国由计划经济向市场经济转化阶段，通过法律的形式把宏观经济的四大目标及其实现手段确立下来，制定一部《经济稳定增长法》也是十分必要的，它将在很大的程度上有助于国家对经济运行进行宏观调控，从而推动经济与社会的发展。而在立法方面，德国的《稳定增长法》在许多方面都是可资借鉴的，因而它对于加强中国的经济法制建设和经济法的法学研究，同样具有现实意义。

「注释

[1]参见拙文《经济法学的法律经济学分析》，载于《法学研究》1992年第5期；《中国“新经济法理论”要论》，载于《中外法学》1993年第1期。

[2]参见蔡东兴等主编《德意志联邦共和国宏观经济管理》，上海翻译出版公司1991年版，第17页以下。

[3]参见谢怀轼译，[联邦德国]《经济稳定与增长促进法》，载于《法学译丛》1989年第1期。

[4]这种思想亦反映在路德维希·艾哈德的名著《大众福利》一书中，该书的英译本书名为《来自竞争的繁荣》（Prosperity through Competition，1958）。

法律协会外联部工作计划范文第2篇

[关?键?词]?美国；?突发公共事件应急处理；?启示

突发事件应急处理，是公共管理中的重要问题，也是宪法行政法中的重要内容。这次“非典型肺炎”的突发，不仅暴露了我国的公共卫生应急机制中存在的问题，对我国公共安全管理体制提出了挑战，同时也给宪法学行政法学提出了新的课题。

应当承认，西方发达国家建立突发公共事件应急制度比较早，并且积累了一些经验。如美国的突发公共事件应急机制就是一个比较突出的例子。其中的许多做法值得我们学习、研究和借鉴。

美国突发公共事件应急机制主要是由美国联邦应急事务管理总署、联邦应急计划和有关的法律、法规组成的总体。[1]

一、联邦应急事务管理总署（FEMA）

美国联邦应急事务管理总署（FEMA）原来是联邦独立机构，其任务是对灾害应急处理，并进行灾害的防治计划、恢复和减轻工作。美国联邦应急事务管理总署的总部设于华盛顿特区，与其经常保持工作关系的机构有27个联邦政府机构、美国红十字会和州与地方政府的应急事务管理机构。2003年3月，美国联邦应急事务管理总署成为新成立的国土安全部的一部分。

美国联邦应急事务管理总署可以追溯到1803年的国会法（一般认为它是处理灾害问题的第一次立法尝试）。随后，美国通过了近百个法案处理诸如飓风、地震、洪水和其他自然灾害的问题。但是，这一分散提供灾害援助的做法，是很成问题的，因此，很多人要求制定加强联邦机构之间合作并授权总统协调这些活动的法律……

二十世纪60年代和70年代初，?在住房与城市发展部设立的联邦灾害救助局处理了大量需要联邦应急处理的重大灾害，如1962年卡拉飓风、1965年贝特西飓风、?1969年卡米雷飓风和1972年阿格尼斯飓风，以及1964年阿拉斯加地震和1971年圣佛南多地震。这些灾害引起了人们对自然灾害问题的关注并增加了有关立法的数量。随后，国会于1968年通过《国家洪灾保险法》、于1974年通过《灾害救助和紧急援助法》。

但是，由于紧急事件和灾害发生在各个领域。当与核电站和危险物质运输有关的灾害也被认为属于自然灾害时，100多个联邦机构涉及到灾害、危险和紧急事件中。州和地方一级机构还有许多平行的计划和政策，联邦政府、州政府和地方政府在突发事件发生时常常各行其是，甚至发生冲突。全美州长协会呼吁减少与州和地方政府重叠的联邦机构，并要求吉米。卡特总统集中联邦政府处理突发应急事件的权能……

1979年卡特总统发布行政命令，成立联邦应急事务管理总署，将原先许多分散的与灾害有关的责任统一起来行使。联邦应急事务管理总署吸收的其他联邦机构，主要有：（1）从住房与城市发展部吸收了联邦保险局、国家火灾预防与控制局、国家气候服务社区准备规划局、公共事务管理联邦准备局和联邦灾害援助管理局的活动；（2）国防部的民防机构的民防责任也被转移到新机构中。

联邦应急事务管理总署在成立之初，就遇到了意想不到的极其复杂的挑战。早期的灾害和应急事件包括腊夫运河污染、古巴难民危机和三英里岛核电站事故以及1992年安德鲁飓风。1993年，克林顿总统任命詹姆斯L.维特为联邦应急事务管理总署署长。

2001年布什总统任命乔M.奥尔鲍夫为联邦应急事务管理总署署长。几个月后，发生了“911事件”。这使联邦应急事务管理总署的工作重点转到国家紧急准备和国土安全上。

2003年3月，?联邦应急事务管理总署吸收了22个其他的联邦机构，成为新成立的国土安全部的一部分。汤姆。里奇领导的国土安全部将突发事件，包括自然灾害和人为事件的协调责任，提到关乎国家安全的重要地位。

目前，联邦应急事务管理总署是国土安全部四大部门之一，其下的应急准备与复原局（EPRD）有约?2，500全职雇员，并有?5，000多的后备人员。

美国联邦应急事务管理总署设署长办公室、总顾问办公室、国家紧急准备办公室、国家安全协调办公室、公民使团办公室、平等权利办公室和监察长办公室。署长办公室下设七个机构：

（一）应急准备与复原局（联邦协调官员处），内设应急处、复原处、行政处；

（二）联邦保险与减灾局，内设灾害地点测定处、工程科技处、减灾计划与传送处、规划财务和产业关系处、风险信息传送处、索赔、谅解与保险运营处；

（三）联邦消防管理局，内设国家消防研究院、国家消防规划处、国家消防数据中心、支持服务处、培训处和城市搜索救援队；其中的城市搜索救援队在“911事件”中表现特别出色。

（四）外部事务局，内设国会与政府间事务处、公共事务处和国际事务处；

（五）信息技术服务局，内设信息与资源管理处、企业经营处和系统规划与开发处；

（六）管理和资源规划局，内设人力资源处、财务与采购管理处、设施管理与服务处和气候紧急运营处；

（七）地区协调局，负责协调在华盛顿、纽约、芝加哥等城市设立的10个地区办公室的行动。

联邦应急事务管理总署的主要任务是：1、就建立处理规则和洪灾日常管理提出建议；2、教会人们如何克服灾害；3、帮助地方政府和州政府建立突发事件应急处理机制；4、协调联邦政府机构处理突发事件的一致行动；5、为州政府、地方政府、社区、商业界和个人提供救灾援助；6、培训处理突发事件的人员；7、支持国家消防服务；8、管理国家洪灾和预防犯罪保险计划等。?联邦应急事务管理总署的权力很大，被有的人称为美国的“秘密政府”。

二、联邦应急计划（FRP）

（一）联邦应急计划的概念

联邦应急计划于1992年4月由联邦应急事务管理总署公布。联邦应急计划是美国联邦各部门和机构签署的一项协议。签署协议目的在于：（1）提高联邦各部门和机构协调一致地处理突发事件的能力：（2）启动灾害救助法的实施；（3）发挥联邦政府对州与地方政府救灾努力的应急反应、恢复和援助的支持作用?；（4）提供联邦有关部门和机构的法定责任项下的援助。

实施联邦应急计划的目的是为了动员联邦资源、协调联邦行动和提供联邦支持，以增强州和地方政府、私人和自愿组织在灾害应急方面的努力。

（二）联邦应急计划的范围和实施

联邦应急计划的范围适用于所有联邦机构。联邦应急计划规定了突发事件应急处理的政策和程序、运行的定义、联邦与州的协调机制以及联邦的能力和责任。联邦应急计划还阐述了应急反应的一系列活动。

联邦应急计划在预计发生飓风等可能导致需要联邦援助的突发事件时实施。?联邦应急计划可作为对需要联邦灾害或紧急援助重大事件发生时的应急反应；它也可以在某一受影响州的州长向总统提出联邦援助请求时实施，或因发生某一重大灾害或总统发布紧急宣告时实施。

根据联邦应急计划，美国对突发公共事件实行地方、州和联邦政府三级反应机制。各地方政府都设有应急反应部门，包括消防、警察、医疗和公用部门等。由于美国是联邦制国家，各州的应急服务部门在名称、建制和分工等方面不尽相同。

（三）紧急救助职能（ESF）及涉及的领域

根据“紧急救助职能”，可以确定需要联邦政府支持以加强州和地方政府处理突发性事件努力的重点领域。“紧急救助职能”涉及联邦部门和机构在12个主要职能领域的活动和能力。

紧急救助职能涉及的领域有：1、交通：提供平时和战时运输服务，主要由运输部负责。2、通讯：提供通讯服务，主要由国家通讯委员会负责。3、公共工程：恢复公共服务和公共设施，?主要由国防部的美国陆军工程师队负责。4、防灾：发现并减轻森林大火、城乡火灾，主要由农业部的森林司负责。?5、信息和规划：收集、分析公布重要信息，促进联邦紧急反应机制运行，主要由联邦紧急事务管理总署负责。6、公众关怀：?管理并协调食品供应，安置并抢救伤员，分配救济物品，帮助家庭团圆，主要由美国红十字会负责。7、人力支持：?在紧急事件处理时期为联邦机构提供设备、物资、物品和人力，主要由联邦总务局负责。8、医疗卫生服务：?提供公共卫生和医疗援助，主要由卫生与公众服务部的公众卫生司负责。?9、城市搜索与救援：发现、解救被夹在废墟中的受伤者并进行前期治疗，主要由国防部负责。?10、危险物质：为实际或潜在疾病和危险物质防治提供联邦紧急支持，主要由环境保护署负责。11、食品：确认食品需要，确保食品到达受灾害影响地区，主要由农业部食品营养司负责。12、能源：恢复电力系统和能源供应，主要由能源部负责。

三、美国的相关法律

突发公共事件是一个模糊但非常重要的概念，而且在不同国家有不同的含义和范围。在美国，突发公共事件主要包括自然和人为的两大类，如灾害和紧急事务等，也包括紧急状态宣布等。相应地，有关立法也主要包括这几个方面。

（一）?灾害应急处理

1、《灾害救助和紧急援助法》

1950年制定的《灾害救助和紧急援助法》，是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法规定了重大自然灾害突发时的救济和救助原则，还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的支持；适用于除地震以外的其他突发性自然灾害。《灾害救助和紧急援助法》由罗伯特。斯坦福提议制定，故也称罗伯特。斯坦福法。该法曾于1966年、1969年和1970年多次修改，每次修改的结果，都是扩大了联邦政府在应对突发公共事件时的能力。现在实施的《灾害救助和紧急援助法》是1974年的修订本。

2、《国家地震灾害减轻法》

1977年10月，?国会通过《地震灾害减轻法》，目的在于“通过制定和实施一项有效的地震灾害减轻计划，减少地震造成的生命和财产危险”。该法规定建立国家地震灾害减轻计划?（NEHRP）。1990年11月制定的《国家地震灾害减轻计划法》对减灾机构的职责、计划的目标和目的作了详尽规定，对国家地震灾害减轻计划作了重大修改。

国家地震灾害减轻计划规定的四个减灾机构是：联邦应急事务管理总署、国家标准技术局、国家科学基金会和美国地理测量局。

国家地震灾害减轻计划的任务包括：改善对灾害的了解、描述和预测；完善建筑法规和土地利用计划；通过灾后调查和教育降低危险；提高设计和建造技术；促进研究结果的应用。国家地震灾害减轻计划法指定联邦应急事务管理总署为计划主管机关，并赋予其规划、协调和报告的责任。

1996年4月，总统科技政策办公室提交了一份名为“国家地震损失减轻战略”?（NEP）的报告，根据该报告，联邦政府制定了国家地震损失减轻计划，虽然没有取代国家地震灾害减轻计划，但规定了减灾机构更广泛的活动范围，并提供了更能有效协调这些活动的框架。

（二）?紧急状态立法

1976年美国国会通过的《全国紧急状态法》，是影响最大的应对突发公共事件的法律。它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。根据《全国紧急状态法》，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将随之失效。《全国紧急状态法》还规定，紧急状态期间，因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁时，总统可以与外国或外国人有关的外汇进行管制，还可以对国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。

（三）反恐方面

反对恐怖主义是美国应对突发事件的最重要内容之一。早在1952年，美国国会就制定了《移民与归化法》；1984年制定《反对国际恐怖主义法》。以后还制定了《法律实施通讯援助法》、《有效反恐法》和《化学品安全信息、场所安全和燃料管理救济法》等。

“911事件”发生后，美国制定了大量法律加强反恐工作。如于2001年9月18日制定《2001年紧急补充拨款法》，规定对2001年财政年度进行紧急补充拨款，以应对“911事件”的应急反应和受害者救助及处理袭击事件的其他后果；2001年9月18日制定《使用军事力量授权法》，该法授权总统采取一切必要和适当军事力量，以对付其认为是“911事件”以后有计划、授权、有组织或协助进行恐怖主义袭击的任何国家、组织和个人的恐怖主义活动；以后还制定了《空中运输安全和体系动员法》、《航空运输安全法》、《提高边境安全和完善入境签证法》、《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》、《恐怖主义风险保险法》和《恐怖主义风险保险法》等。

特别是2002年11月25日《国土安全法》，该法规定设立国土安全部，并重构和加强了联邦政府有关行政部门，以更好对付恐怖主义威胁。

此外，美国还制定了其他有关紧急状态或突发事件应急处理的法律，如《美国法典》的相关条款以及历届总统发布的有关行政命令、1968年《国家洪灾保险法》、2002年《国家建筑物安全协作法》、2002年《安全爆炸物法》、2002年《海洋运输安全法》和2003年《天花应急处理人员防护法》等，其数量相当可观，内容十分详尽。

四、对我国的启示

应该说，一个国家如何建立突发公共事件应急处理机制，是与该国的经济发展水平、政治体制和面临突发事件的范围和频度等因素相关联的，因此不可能有统一的应急处理突发公共事件的机制，但突发公共事件的应急处理毕竟有一些规律性的东西可以把握和普遍适用的规则可以遵循。

这次突如其来的“非典型肺炎”，对我国突发事件应急机制和相关的法律、法规，都是一次严峻的挑战。如果不仅仅从传染病的视角，而是从一场波及社会各方面的突发事件的视角反思“非典型肺炎”，可以清楚地看到，建立健全我国突发事件应急处理的管理机制特别是法律机制已经刻不容缓。[2]

我国虽然已经制定了若干突发事件应急处理的规定，但它们散见于各项有关法律、法规和规章中，而且大多是针对单一灾种、事件或疾病的，如《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》、《传染病防治法》、《海上交通安全法》、《监控化学品管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《传染性非典型肺炎防治管理办法》等等，没有形成纲领性的突发事件应急处理基本法；我国宪法和法律虽然规定了戒严制度和战争状态，并制定了戒严法，但未确立国家紧急状态制度。与美国的突发公共事务应急处理机制不同，我国在相当的程度上和范围内，在应对突发公共事件方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。

我国也缺乏各级政府处理突发事件的应急机构，我国各级政府虽然也有一些处理突发事件的议事协调机构，如防治非典型肺炎领导小组以及一些职能部门，如卫生机构、安全生产监督管理部门等，但它们是政府的某一个工作部门或议事协调机构或临时成立的机构，有的缺乏法定权限，有的机构之间的关系还不顺，还像美国应急事务管理总署成立以前那样，还不是处理突发应急事件的专门机构。

我国还缺乏处理突发公共事件的基本应急计划，各级政府在应对突如其来的“非典型肺炎”时基本上是无计划、无准备的，这给“非典型肺炎”突发时的防治带来极大的混乱，也使“非典型肺炎”以后的经济和社会发展受到一定的负面影响。

借鉴美国的突发公共事务应急处理机制，考虑我国的实际情况，为完善我国的突发事件应急处理机制特别是法律机制，现提出如下的政策性建议：

1、设立由行政首长负责的各级政府应对突发公共事件应急处理的专门机构，由涉及突发公共事件应急处理的有关部门参加，通过立法赋予其特别权力，建立从中央到地方的突发公共事件应急处理组织体系；

2、制定突发公共事件应急处理计划，由主管部门商相关部门制定，并通过立法加以确定；将防治突发公共事件的经费纳入各级国民经济和社会发展计划，明确有关部门在防治突发公共事件中的责任，并加强主管部门的协调能力。

3、修改宪法，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此基础上制定全国紧急状态法，明确国家实行紧急状态的条件、程序及紧急状态时权力的行使等；

4、制定突发公共事件应急处理法、减灾基本法，并按公共卫生应急事件（如非典型肺炎等传染病、炭疽等）、生物恐怖威胁、环境灾害（如化学品污染、核污染等）、自然灾害（如地震、洪灾等）、国土安全、供水安全、电站安全等方面，分别制定有关突发公共事件应急处理的单项法律或行政法规，或将有关法律规范体现在相关立法中；

5、通过立法来完善由应急处理主体、紧急行政措施、应急处理法律后果以及违法行为的法律责任等构成的应急处理机制。

法律协会外联部工作计划范文第3篇

一、政策制定基于科学和公开协商

在政策制定方面，发达国家有两条先进经验。一是确定环境质量目标后，制定实现目标所需的详细计划、具体措施和完成时间，使政策能够真正落实。二是征求各方面意见，使反对意见在政策制定环节得到表达和处理，而不是体现为政策颁布后的“软执行”。

（一）制定详细的计划措施以保障政策落实

在美国，环境政策的出台首先由国家环境保护局（EPA）确立目标。各州向国家环保局提交州实施计划（SIP），内容包括达标计划和时间表，达标所需的排放限制及措施等。之后，EPA对州实施计划进行审批。审批通过后，以项目的形式与各州签订工作协议。EPA的派出机构――区域办公室将监督各州项目的进度、效果、资金使用等。如果州不遵守EPA的管理，那么区域办公室将制定联邦实施计划（FIP）来代替州实施计划，由联邦政府直接在此州实施环保项目。

（二）通过法律保障各方表达意见

发达国家对政策草案征求相关方意见有明确的法律规定和措施保障。在德国，共同部级程序规则规定，联邦部委在起草文件之前必须咨询相关州，法规草案须交由相关州阅览，以使州的利益和要求尽可能地在法规中得到反映。德国《联邦污染控制法》规定，“授权批准颁布法律条款和一般管理条例，都要听取科学界代表、经济界代表、交通界代表以及州里主管侵扰防护最高部门代表的意见。” 美国《联邦咨询委员会法》等法律授权科学顾问委员会作为美国环保局的“外脑”，为各项决策和工作提供科学性的审核及咨询，以减少决策的技术和科学性瑕疵。美国《国家环境政策法》规定行政机关必须将环境行政决策公开化，邀请公众和利益相关方表达意见，以防范政府为发展经济做出忽视环境的决策。在日本，地方政府设置各种环境审议会，传递专家和利益团体的意见，地方政府在决策时必须予以参考。在政策出台前，地方政府还会多次召开听政会，征求市民和社会各界的意见。北九州市政府在制定其21世纪议程的过程中，先后面向市民和社会各界召开过21次听证会，采纳市民意见42条。

二、监管与立法、司法高效衔接

发达国家成功地通过司法系统、运用法律手段促进了环境监管的有效实施。

（一）通过法院处置污染行为

法律惩罚的力度远大于行政处罚，能够更有力地震慑潜在违法者。在德国，州制定的环境政策要经过上议院批准，使之具有法律效力。一旦违反，即是违法，可通过法院进行判决。在美国，法院有权强制执行有关法律规定的排放标准、限制和环保局的命令。严重的环境违法行为可动用刑法裁决，除罚款之外还可以判刑。惩罚对象可以具体到个人或针对整个城市。

（二）政府违法可以依法

在美国，法律责任主体包括“个体、企业、联邦政府、州、市、委员会、更细分的政治组成部分、或者任何州际间的实体。” 地方政府及其公职人员都可以成为被告，法院有权强迫政府机关实施被该机关推迟了的行政行为。1971年，美国环保局和司法部提起首个针对政府实体的法律诉讼，堪萨斯城政府违反了清洁水法。

（三）依法监管不受行政干预

环保机构的权力是法律授予的，能够依照法律独立履行职责，不受行政部门的干预。美国州环保机构依法拥有、现场检查、监测、抽样、取证、索取文件资料和对违法行为处以罚款的权力。明确、充分的法律授权能够减少环保机构因受制于地方政府、权力不完整而导致的监管受阻。

三、基于明确分工的高效协调机制

同我国相似，发达国家也采用环保部门统一监督、其他部门分工协作的模式实践表明，有效的环境监管并不在于环保部门掌握所有职能。法律上清晰明确的部门分工、高效的沟通方式和协调机制是监管取得成效的重要保障。

（一）独立立法和特许地位激励地方政府

在美国，联邦、州、地方都可以独立立法。如果一个州的环保计划中所采用的方法和标准同联邦环保局一致，该州就会获得特许地位，有权使用州法规管理本州的有害废物。如果未能与联邦保持一致或未能执行预期的环保措施，该州的特许地位可能被撤消，美国环保局将取而代之，全权管理有害废物，使地方失去保护当地利益主体的主动权。由于这一措施会对州内工业企业造成极大的影响，所以地方有强烈的动力进行有效监管。

（二）执行不力可由上级机构越级监管

在德国，州政府可以通过审查地方环境执法决定对地方环境政策的实施进行监管，也可以直接对企业进行监管。在美国，联邦环保局通过派出机构（区域办公室）监督各州的执行情况。如果州执法不力，美国环保局可以越过州政府对污染者采取法律行动。

（三）程序规则提高沟通效率

在加快部门间沟通的速度和效率方面，德国的经验值得我国借鉴。德国《共同部级程序规则”（GGO）》规定，如果事情较为简单，可以只是口头参考其他部门的意见，但一定要有文字记录。比起耗时数天的书面沟通，只需数分钟的口头沟通能极大地简化流程、提高效率。此外，GGO明文要求联合签发的条例或文件一定要迅速处理并返还，大幅缩短了部门会签的时间。

（四）因地制宜设计协调机制、多管齐下

发达国家主要有四种部门间协调机制（参见表1）：一是会议协调。德国通过环境部长联席会制度实现联邦与州、州与州之间的协调。当部门间出现职责交叉时，主要负责部门可依照“共同部级规则程序”提交内阁处理。美国设有国会和政府间关系办公室（OCIR），就国家环保局的主要项目与联邦、州和地方政府进行联络。二是依法协调。美国是一个法制化国家。在美国，联邦环保局与各州或其他机构通过签署合作协定等方式来确定各自的责任，主要通过法律程序来解决冲突。三是级别协调。日本是一个等级观念较强的国家。环境省的长官是内阁大臣，相当于国务委员兼环保部长，能够大幅提高环境省的部级协调能力。其他国家也有类似的安排，韩国环境部长是国务委员，澳大利亚环境部长是内阁大臣或议会议长。四是大部制协调。德国实行大部制，1986年成立的联邦环境、自然保护与核安全部是综合性的环境主管部门，其优势在于能将分散于各部的职能和权力集中到一个大部门，减少协调成本。

四、卓有成效的垂直与属地监管

发达国家卓有成效的垂直与属地监管，是环境监管取得良好效果的重要原因。在德国，州是环境监管的主体，州政府以垂直管理为主、属地管理为辅。美国各级政府都采用垂直管理与属地管理并重的监管模式。日本的环境监管以属地管理为主，也设有垂直管理作为辅助。

（一）属地管理的经验

国外对选民负责的地方政府主动、独立地实施监管，在环境监管方面发挥了重要作用。属地管理的成功经验主要有：其一，地方监管比中央更严格，制度设计和执行走在中央之前。在美国、德国和日本，地方政府制定的环境标准都比中央标准更严格。在日本，环境监管是市民敦促地方、地方推进中央、自下而上的全国性活动。上世纪60年代环境污染严重时，46个地方政府率先采取措施，成立环保机构，出台公害防止条例，与企业签订公害防止协定3000多件。在地方政府的带动下，中央政府开始颁布环境法律并设立环境厅。其二，地方机构更了解当地情况，可以因地制宜地采取更为灵活和弹性的措施，从而使效果更好。其三，地方政府首脑是选民直接投票选举产生的，有一定任期，定期改选部分官员。环境质量关系到居民的切身利益，居民可以通过“以手投票”和“以脚投票”激励和约束地方官员。其四，如果地方没能执行预期的环保措施，中央将取而代之，使地方失去保护当地利益主体的主动权。例如，在美国，如果一个州不遵守EPA的管理，那么该州将失去对本州许可证颁发的控制，或失去EPA的资金援助。联邦政府将取代州政府，根据联邦实施计划（FIP）直接在该州实施环境保护项目。

（二）垂直管理的经验

在垂直管理方面，发达国家主要有以下先进经验。一是通过法律对地方进行监管。在德国，联邦环境部可以通过司法程序监督地方工作，要求执法不力的州或地方环保机构限期纠正，或向法院提出诉讼。二是对地方采用激励机制。州环保机构的部分预算来自美国环保局所设立的全国性大项目，当州政府未按协议有效地进行环境监管时，美国环保局有权削减项目资金。三是充足的人力和财力保障。美国环保局在全美十个区域拥有派出机构，员工一万人，占联邦环保局总人数的一半以上。派出机构领导层任命、人员工资、预算完全由美国环保局决定，不受地方政府影响。联邦环保局每年从预算中拨出相当大的部分给予派出机构，使垂直监管有充足的人力、财力和独立性保障。

五、因地制宜采取科学精准的监管方法

（一）环境影响评价制度的实行有法律和程序保障

美国、日本、德国等国都实行了环境影响评价制度。日本在基本法中对环境影响评价做出明确规定。美国1970年《国家环境政策法案》规定，联邦政府准备颁布的新法规、可能对环境造成重大影响的政府行为、私人运营并受政府规制或由政府资助的项目都要进行环境影响评估。1969年美国国会颁布的《国家环境政策法案》中还规定了环境影响评价的程序，使其更具可行性。

（二）浓度控制因地制宜、采用差异化标准

发达国家在实行浓度控制时，特别注意根据地区、规模和技术的不同而设计不同的排放标准。日本1968年《大气污染防止法》按照不同的设施规模和工厂聚集程度，对7种污染物的排放浓度设置了四级标准。对于大气污染严重的地区，制定更加严格的“特别排放标准”。美国在制定排放标准时特别考虑到技术水平和地区差异。对已有固定空气污染源和新污染源分别制定州行动计划（SIPs）和基于技术的排放标准。采取分区管理，按环境质量分为未达标地区和预防严重退化地区，分别制定“最低可实现排放率”（LAER）、“最佳可用控制技术”（BACT）两种技术标准。

（三）总量控制注重具体方法和微观工具设计

发达国家注重与总量控制相配合的具体方法和微观工具，使总量控制能够真正实施落实。日本使用两种总量控制方法：一是排出口总量控制，对工厂排放的煤烟总量设定标准，并制定达标的时限和方法。二是在排出口总量控制的基础上，对空气污染严重区域实行更严格的区域总量控制，确定排放总量、总量削减计划、削减措施和期限，向各排出单位分配排放总量和削减额度。为配套落实总量控制制度，日本许多地方性大气污染防治条例明确规定实行许可证制度。

（四）强制要求安装环境监测设备，严防数据造假

美国法律要求排污企业必须安装排放控制装置和监测排放的系统。日本为防止数据造假，规定企业上报的测定排放数据必须经企业内部的公害防治员签字。若公害防治员严重失职，处罚将非常严厉，按法律规定可能被判入狱。

（五）严厉的惩罚措施与保护性的激励措施

发达国家对排污有严厉的惩罚措施。日本1973年颁布的《与污染相关的健康损害赔偿法》规定，居住在指定地区的居民患上官方指定的与污染相关的疾病，如慢性支气管炎、哮喘和哮喘性支气管炎，可以申请获得医疗及经济损失补偿。虽然该条款于1998年废止，但这一严厉规定对大气污染起到了有效的震慑作用。除惩罚措施外，发达国家还注重运用财政补贴等方式促进污染防治。德国对防治污染而发生额外支出的小生产者提供帮助，使小生产者不会因污染防治而面临资金流动性困难甚至破产的危险，以加速环境防治项目的实施。

六、提高社会参与度的制度设计

（一）公众参与的权利受到法律保障

美国1970 年《清洁空气法》规定，任何人都能以自己的名义对任何违反本法规定的行为提讼。其中，任何人是“包括个人、公司、合伙、行业协会、州、市、州的政治分支机构、合众国的任何一个机构、部门或者分支及其任何官员、人或雇员”。美国有16个州也分别在相应的环境法里规定了公民诉讼制度。1995―2003年间，美国公民在法律保障下共计向州和地方政府发送了729份诉前通知，案件336件。在大多数案例中，州和地方政府都在诉前通知期内纠正了自己的违法行为。《加拿大环境保护法》规定，任一加拿大公民可对违反该法的行为提出调查请求，环境部长须马上实施调查;若部长调查后未采取适当行动，公民可对违法者提讼。此外，加拿大对公众参与设计具体化规定，使公众能够切实参与环境监管。

（二）信息公开便于公众监督

美国环保局通过环保局网站、大区的新闻会对外公开所有的行政、民事、刑事行动的细节，使公众获得全部信息。加拿大为公众建立了互联网资源――环境登记处，提供环境状况、监测数据、相关政策、法规、指令、协议、许可、评估报告等，以助于公众全程监督。

（三）公众通过市场机制约束企业行为

日本政府注重利用消费者的市场约束能力来制约企业的行为。在日本，企业如果不重视环保，消费者就不愿购买其产品，从而激励企业重视环保。在这种社会环境下，日本企业特别是大型企业重视自身的环境形象，自觉遵守环保法规，大力投资环保设备。1974―1976年，日本民营企业在环保设备上的投资占其设备总投资的20%，环保年均投资居世界之首。

法律协会外联部工作计划范文第4篇

澳大利亚是一个十分重视生态环境保护和建设的国家，政府和国民的生态环境意识都很强，政府在生态环境保护和建设中发挥了非常重要的作用。

一、澳大利亚生态环境建设的主要特点

1．政府主导。澳大利亚生态环境建设属于典型的政府主导型模式。

健全的机构体系为澳大利亚政府主导生态环境保护和建设奠定了基础。澳大利亚是世界上最早设立政府环保部门的国家之一。早在1970年，维多利亚州就成立了环境保护局。目前，澳大利亚在联邦政府(Commonwealth Government)、州政府(State Government)、地方政府(Local Government)三个层次都设有专门的环保机构。联邦政府设有环境与遗产部。州一级的环保机构较为复杂。以维多利亚州为例，政府设立了自然资源与环境厅，下设环境保护局、自然资源局和生态再循环局。

充足的人力和资金投入为澳大利亚政府主导生态环境保护和建设提供了条件。澳大利亚联邦环境与遗产部有500名工作人员，各州环境部门的工作人员都在1000人以上。近年来，澳大利亚每年的环境保护投资都超过85亿美元，约占GDP的1.6％。维多利亚州环保局每年的经费预算为3200万美元，其中大部分来源于州政府拨款，一部分来源于排污收费。

统管生态环境保护、建设的发展规划和实际运行是澳大利亚政府主导生态环境保护和建设的具体表现。澳大利亚实行联邦制，联邦政府与州政府之间主要通过协商和合作方式来实现国家环境发展规划，州政府和地方政府之间则主要采取直接干预方式使州环境规划得以实施。各级政府都直接主导相应层次生态环境保护和建设工作的实际运行，绝大部分环保工作由政府直接参与完成。

因地制宜，分区管理，是澳大利亚政府建设和保护生态环境的基本做法。根据资源生态环境特征，澳大利亚把国土划分为若干个区域，因区施策。维多利亚州把全州分为4个区域，州环保局在每个区域都设立一个办事处。昆士兰州把全州划分为北部、中部和南部3个地区，州环保局内设的地区办公室常年在各自的地区办公。

2．依法治理。澳大利亚十分重视生态环境保护和建设的立法和执法工作。

澳大利亚是世界上最早出台环境保护法律的国家之一。早在1970年，维多利亚州就制定和颁布了“环境保护法”(Environment Protection Act 1970)。目前，澳大利亚已经建立起了十分完善的生态环境保护和建设的法律法规体系。在联邦层次，环境保护立法已有50多个，有综合立法，如“环境保护和生物多样性保持法”；也有专项立法，如“大堡礁海洋公园法”；还有20多个行政法规，如“清洁空气法规”、“辐射控制法规”等。在州层次，各州涉及生态环境保护和建设的法律法规都多达百余个。

澳大利亚环保法律法规的条款很细，可操作性很强。维多利亚州的“环保收费法规”，条款多达百余条，从收费的种类、标准、单位、计算公式到最大排污允许量、交费流程、费用减免等，都规定得十分详细。仅垃圾填埋就按照废物种类和数量列出了16个层次的收费水平，每个层次收取若干个“费单位”。“费单位”的个数，由垃圾填埋成本确定。每个“费单位”的具体金额，由当年物价水平确定。这样的规定，可操作性很强，避免了执法的随意性，减少了执法过程中的摩擦。

澳大利亚环保执法十分严格，体现了法律法规的严肃性。在澳大利亚，不论是个人、企业，还是政府机构，只要违反了环保法律法规，都要受到严肃查处。在着名的大堡礁绿岛公园，游客不许带走任何自然物体(包括贝壳)，违者处以高额罚款。在昆士兰州北部地区，有俩人曾因砍伐20多棵树而被判十多年徒刑。在维多利亚州，环保局每年都要向法院起诉40—50起损害环境的案件。今年澳大利亚遭遇百年不遇的大旱，一些地方终年滴雨未下，许多城市都出台了严厉的节水措施，在时间上严格限制洗车、浇草坪等耗水性活动，任何人违反，都要受到处罚。

为了确保环保法律法规的严格执行，澳大利亚各州都组建了“环保警察”(SEPP)。环保警察隶属环保局领导，是环保局的一个内设机构。环保警察的人数不少，维多利亚州就有120名，占环保局总人数的1／3，该州环保局的工作人员多数具有当环保警察的经历。环保警察身着统一制服，佩带鲜明臂章，专司环境执法工作，具有很大权威。

3．综合协调。澳大利亚政府十分重视环保工作的综合协调，一方面协调有关部门的行动，另一方面协调社会公众的行动。

协调环保有关部门的行动，是澳大利亚政府综合协调环保工作的基本层次。在澳大利亚，三级政府都有好几个部门涉及生态环境保护和建设事务，为了避免推诿，减少摩擦，各级政府通过法律和跨部门机构来协调。在维多利亚州的自然资源与环境厅，由厅长办公室对下属的环保局、自然资源局和生态再循环局进行协调。

协调公众的环境行为，是澳大利亚政府综合协调环保工作的重要方面。在公众场合尤其是旅游胜地，导游都要向游客介绍政府的环保规定，提醒游客严格执行，做到“除了脚印，什么都不留下；除了杂物，什么都不带走”。在着名的企鹅岛，政府规定在观看企鹅归巢时，不许大声喧哗、使用闪光灯照相，数以千计的游客在持续两、三小时的观看中，无人违反规定。

把环保事业融入发展之中，是澳大利亚政府综合协调生态环境建设的成功经验。这方面的典型案例是湿地建设。澳大利亚把湿地建设与水源净化结合起来，与候鸟繁栖地的培育结合起来，与房地产开发结合起来。墨尔本市水利部门与房地产开发商在该市远郊的一个地方联合建造人工湿地，使当地的环境显着改善，房地产价格上升了10倍，实现了经济效益和生态效益的双赢。

4．全民参与。发动全民参与生态环境保护和建设，是澳大利亚政府推进环保事业的基本做法之一。

澳大利亚政府十分重视通过宣传教育示范的方式，引导国民参与生态环境保护和建设工作。堪培拉“无垃圾城市”计划的推进，就是建立在广大居民积极参与的基础上的。它的目标，是在2010年不再填埋垃圾，实现全部垃圾的回收和利用。在计划实施的每一个阶段，政府有关机构都通过印发宣传资料和讲座等形式，告诉居民应该如何做。环保部门还开办了“无垃圾城市”计划教育中心，为居民免费提供垃圾回收再利用的知识和技术，引导广大居民自觉参加到这项计划中来。

鼓励企业参与环保产业的开发，是澳大利亚政府发动全民参与生态环境保护和建设的成功做法。澳大利亚政府对从事环保事业的企业在税收、设施等方面给以优惠，吸引更多的企业投资环保产业。堪培拉市有70—80家企业从事垃圾收集、分类和填埋工作，每年创造1000多万美元的产值。政府还与商业企业合作，推出了“生态商业”计划，鼓励商业企业减少水、电、汽等资源的使用。

澳大利亚政府还十分注重公民对环境法律制定的参与，激励公民关心环境，为全民参与生态环境建设提供广阔空间。澳大利亚有关环境法律法规的制定，采取全民参与的方式，面向社会招标，任何单位和个人都可以竞标，由中标者负责起草，法律法规草案散发广大公民，广泛征求意见。这样做，既提高了公民对环保事业的参与度，拉近了公民与法律和政府的距离，增强了公民遵法守法的自觉性，又保证了法律法规条款的完善和对现实生活的贴近。

广大居民具有很强的生态环境意识，以实际行动参与生态环境保护和建设。居民自觉参与植树、清理垃圾、拯救动物等活动。居民房屋前后的花园和草坪，都按政府有关部门的统一规划和要求，由居民负责栽植和管护。全民的广泛参与，真正实现了国民环境行为与政府环境导向的统一。

二、澳大利亚政府在生态环境建设中的基本职能

澳大利亚联邦政府、州政府和地方政府所承担的生态环境保护和建设职能不尽相同，既明确分工，又密切协作。

l、联邦政府的职能。澳大利亚联邦政府的生态环境建设职能主要定位在国家利益层次。

联邦政府承担的生态环保职能包括：国际环保公约谈判及签定，国内环保法规制定，外海水域管理，跨州环保事务协调，少数重要生态区域的直接管理，重要环保科学技术的研究及推广，与州政府在环保方面的联合行动等。为了完成上述职能，联邦政府设立了环境与遗产部，内设11个司局，即战略发展司、政策协调司、许可及立法司、环境质量司、科学监测司、海洋及水利司、南极司、国家公园司、自然遗产司、人文遗产司、气象局；另外，还设有一些其他专门机构，如大堡礁海洋公园事务办公室、全国温室办公室、全国海洋办公室、悉尼港事务办公室等。

2、州政府的职能。各州政府承担着政府主要的生态环境建设和保护职责。

历史上，澳大利亚各州总督直接向英国女皇负责，各州的独立性很强。澳大利亚建国之初，环境问题尚未显现，国家宪法中未能提及联邦政府的环保责任，环保主要是州政府的职责。

州政府的生态环保职能十分宽泛，主要包括：环保法规的制定和实施，环境标准的制定和监督执行，环保科学研究和技术推广，大气、水、土壤、近海的环境监测和管理，生态植被的保护和建设，野生动物和自然人文遗产的保护，国家公园的建设和管理，资源及废弃物的循环利用，企业环境许可证的发放和监督，污染综合治理，环保执法，环保宣传和环保教育，与联邦政府的联合行动等。

3、地方政府的职能。澳大利亚的地方政府，是指州政府之下的基层政府。

按照澳大利亚宪法，地方政府的权力是由州政府赋予的，因而地方政府的环保行为要受州政府的指导和干预，要在州政府的环保计划框架内进行。

地方政府所承担的生态环境建设职能较少，主要是：垃圾清理和管理，噪音等影响环境因素的控制，住户发展对环境影响的控制，社区环境摩擦的协调，在州政府发展计划框架下制定和执行社区环保规划等。

4、政府之间的合作。由于各州具有较强的独立性，为了更好地履行生态环境建设和保护职能，联邦政府与州政府之间以及州政府与州政府之间展开了密切合作。

联邦政府与州政府之间合作的一个积极成果，是1992年达成的“澳大利亚(联邦和州)政府间环境协议”。该协议明确提出联邦政府和州政府将以合作和协商的原则处理面临的环境问题，规定了各级政府在制定环境政策和法规时必须遵循的原则，并对具体的环境议题制定了一系列协作行动计划。根据该协议，澳大利亚成立了由联邦环境与遗产部部长任主席、各州总理代表(负责资源或环境的各州部长)为成员的“国家环境保护理事会”。该理事会可以审议和通过全国性的环境标准，理事会成员2／3多数表决通过的文件或决议将自动成为各州的法规予以实施。

州政府之间的合作形式更加灵活，合作内容也更加宽泛。有以法律为基础的正式合作，也有资源或环境部门之间交流经验、交换意见、共享信息、共同开发环保技术等方面的非正式合作。

政府之间的有效合作，既强化了各自承担的生态环境保护和建设职能，又增强了政府生态环境保护和建设行动的统一性和协调性，在分工的基础上形成了合力，确保了政府生态环保职能的顺利履行和生态环保目标的实现。

三、加强我国生态环境保护和建设的几点建议

澳大利亚生态环境保护和建设的做法，对我们具有一定的借鉴意义。党的十六大报告已将可持续发展和生态环境建设作为我国全面建设小康社会奋斗目标的重要内容。我国是一个人均资源十分短缺的国家，在经济和社会的发展过程中，生态环境保护和建设的任务非常艰巨。我们一定要增强环境忧患意识，借鉴国外的成功经验，采取切实有效的措施，把我国的生态环境保护和建设好，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

1．确立环境优先的发展理念。澳大利亚生态环境保护和建设工作做得好，一条重要经验是政府在社会经济发展中坚持环境优先的发展理念。在着名旅游城市凯恩斯，一发展商申请在风景区建造7．5公里长的空中索道，市政府要求其不得毁坏热带雨林，发展商不得不用直升飞机运送建筑材料，修建索道支架。在我国的现代化建设过程中，经济发展与环境保护往往成为一对矛盾，解决这一矛盾的基本点是牢固确立环境优先的现展理念，走新型工业化道路，建立资源节约型的国民经济体系，建立可持续发展的综合决策机制和协调管理机制。任何地方，任何时候，都不能以牺牲环境为代价去换取经济增长，都不能以眼前发展去损害长远利益，更不能用局部发展去损害全局利益，决不能走“先开发、后保护，先污染、后治理”的路子。

2．加强生态环保法制建设。生态环境保护和建设，具有长远性、战略性、全局性的特点，需要建立长期稳定起作用的法律保障机制。我国已制定了一系列环境保护法律法规和标准，对推进我国生态环境保护和建设起了十分重要的作用。但是，环境法律法规体系不完善，可操作性不强，有法不依、执法不严等情况仍不同程度存在。加强生态环境法制建设，十分必要。首先，要完善法律法规体系，消除在生态保护等方面存在的立法空白。其次，要完善法律法规条款。通过修改法律法规，增强可操作性。再次，要严格执行法律法规。任何单位和个人，只要违法，都应按照法律法规严肃处理。同时，要加强环境执法队伍建设，提高执法能力。最后，应广泛吸引社会各界参与环境法律法规建设。环境法律法规正式颁布前，应向全社会公布草案，广泛征求意见。

法律协会外联部工作计划范文第5篇

「关键词产业、产业政策、产业法

产业法是调整产业政策的制定、实施过程中所发生的经济关系的法律规范的总称。在我国即将加入WTO之际，将政策法律化，是保证WTO透明性原则和国民待遇原则实现的必要措施。在政府行权法制化、社会整体利益被广泛认同的时空背景下，制定产业法，有助于通过法律给予行为主体合理预期，以法律来保障和贯彻产业政策的有效实施，实现国民经济的持续、稳定、快速发展。

一、产业政策与产业法

（一）产业与产业政策的涵义

产业的内涵是指所有从事生产经营活动并提供同一产品或劳务的企业群体、行业、部门，外延是企业群体、行业和部门（注：产业的概念是随着人们的认识水平和社会生活的发展而不断发展的。“产业”一词最早是由重农学派提出的，主要指农业。资本主义大生产方式产生后，产业主要指工业，在英文中，industry（产业）亦指工业。马克思政治经济学曾将产业表述为从事物质产品生产的行业，即生产同类产品的若干相互联系的企业的集合，这也是长久以来被普遍接受的定义。20世纪50年代以后，服务业和各种非生产性产业迅速发展，使产业的内涵发生了变化，产业不仅指物质产品生产部门，而且指所有从事赢利性经营活动并提供同类产品或劳务的企业群体，这是产业的最新定义。在日本，产业一词有时还代表企业。）。由此可见，产业涉及到了微观的企业组织、宏观的国民经济各部门、中观的各行业，它研究的内容是宏观微观相融合的经济关系。

何为产业政策，经济学界目前尚无统一定论，笔者认为，产业政策概念有广义、次广义和狭义之分。广义的产业政策是指国家用以调控经济的所有政策的总称；次广义的产业政策是指政府以促进经济发展为目的，对资源配置和利益分配进行干预，对企业行为进行某些限制和诱导，从而对产业发展方向施加影响的各种政策措施和手段的总和；狭义的产业政策则指产业结构政策。产业结构是指“资源在产业之间的构成及其关联性”[1]，因此，产业结构政策就是调整资源在产业之间的构成及其关联性的政策的总和。产业政策有层次之分，从国家整体层面看，产业政策指国家从整体上对整个国民经济进行调控的政策；从行业层面看，产业政策是指各行业的产业政策，如汽车工业政策等；从生产者层面看，产业政策指调整生产者之间关系的产业组织政策，在这里，“‘产业’一词有特定涵义，仅指生产同一类或具有密切替代关系的商品的生产者在同一市场上的集合。”[2]本文采用次广义的产业政策概念。

（二）产业法的定位

1.产业法（注：制定产业政策法实质是将产业政策法制化，其涵义为：（1）产业政策的制定、实施、监督主体法律化。依法确定哪些机关、组织、团体有权参加产业政策的制定，哪些机构有权监督产业政策的实施，哪些机构有权对产业政策的实施效果作出评价。（2）主体行为确定化。通过依法对产业政策的行为主体的权力、权利、义务进行规定来明确行为主体行为范围和行为方式，使权利的行使有法律保障，权力的运用受到法律的制约。（3）实施手段的法律化。产业政策的实施手段包括法律手段、经济手段和行政手段三种。法律手段往往是将行政手段和经济手段披上法律的外衣，也就是说，法律手段的调整内容是行政手段和经济手段。但应注意的是，法律手段不能使经济手段原有的灵活性僵化，这要求一定的立法技术，法律可以规定应采用的经济手段的种类，该经济手段行使的上下界限，但应给予行为主体一定的自由度，使其能按照市场规律科学运作。（4）法律责任明晰化。作为国家的一种经济政策，产业政策的规定大多是指导性和提倡性的，当然对于具体的鼓励、扶植、限制产业政策而言，它有明确的鼓励、允许、限制、禁止的规定，但对于违反这些规定应承担什么责任则很少论及。由于产业政策的这一特色，使得以它为调整对象的法律规范多为任意性、授权性的规范，禁止性、义务性规范较少。授权性和任意性的法律规范是不能施以法律制裁的，但它又明确表明了国家希望行为主体从事该行为的一种意图。为此，需要在法律中规定奖励性法律责任条款，以激励、诱导行为主体从事上述行为。这是产业政策法律责任的一个特点。）的涵义

探讨产业法的涵义，旨在解决政策与法的关系问题，由此而得出产业政策法的提法是否科学的结论。

政策，是“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则。”[3]从大的方面说，政策指国家经济发展的基本方针和原则；从小的方面说，它指国家调控国民经济的具体政策。本文所涉及的政策主要是作为国家经济政策的产业政策。政策与法律是有区别的，但二者又有密切联系。我国《民法通则》第6条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”由此可见，在无法可依的情况下，国家政策可以起到法律的作用。一般来说，国家法律的一部分，来源于国家政策的法律化。对于基本国策而言，法律是其贯彻和实施的手段，是在它的指导下进行的，在没有法律的情况下，它相当于法，在这种情况下，我们说，政策是法律的基础。如我国的《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律是在《关于金融体制改革的决定》这一政策作出后相继颁布的。对具体的国家政策而言，它们的法律化是使其获得强制执行力、普遍约束性、稳定性、给予 市场主体更大合理预期的重要方式。法律并不能、也不应完全取代政策，在一些领域，往往由法律规定总体框架，政策对法律的规定加以具体化以发挥政策的灵活性。所以说，产业政策法与对产业经济进行调整的法是不同的，对产业经济进行调整的法更为广泛，它既包括产业政策法，又包括对非由产业政策调整的但由法律直接调整的产业经济学中所包括的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业发展等经济内容调整的法。那么，我们能否将对产业经济进行调整的法称为产业法呢？产业法的提法由来已久，在德国，学者们对经济法的研究最早是从产业法开始的，而后才变成全面广泛的经济法研究，可以说，早期的产业法就是经济法。在日本，最初产业法是涵盖经济法的，后经济法单独成篇。在平成十二年，即有斐阁2000年版的《六法全书》中，经济法又涵盖于产业法中。产业法包括经济法（包括市场秩序法及消费者、国民生活法）和（经济）事业关联法（包括金融法、证券法、贸易法、汇兑法、商工业法、农林水产法、资源能源法、运输法、通讯法），可见，从产业法的内容看，日本的产业法实质上就是我国所讲的经济法。德国早期的产业法，主要指对特定产业（行业）进行调整的法。笔者认为，对产业经济进行调整的法可以称为广义上的产业法，它包括了对产业经济学中的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术和产业政策等方面进行调整的产业组织法、产业结构法、产业布局法、产业技术法、产业政策法；次广义的产业法指产业政策法，狭义的产业法则指对各行业进行调整的法，如德国的《煤炭经济法》、我国的《能源法》、日本的《石油法》等（注：中小企业法是与反垄断法、产业振兴法、产业法-如银行法、石油法等相并列的日本经济法的重要组成部分。参见史际春、王先林：论我国建立中小企业法的基本问题，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第二卷）。）。本文主要研究次广义的产业法，即大家约定俗成称为产业政策法的产业法。

2.产业法的内容

产业政策的内容根据对产业政策理解的不同而有所区别，并随着社会的发展而不断发展。从狭义说的观点看，产业政策的内容就是结构政策。从不同的层次来看，结构政策有不同的内容。从企业间（产业内部）的关系来看，结构政策体现为产业组织政策；从产业间的关系来看，结构政策体现为产业结构政策；从地区间的关系看，结构政策体现为产业布局政策。随着科技的发展，科技对产业的推动能力越来越大，技术革命的出现，使技术作为一种产业在产业整体发展中居于主要地位，因此，尽管技术政策和其他产业政策有交叉（事实上，产业政策的各个内容间都或多或少的有交叉，但这并没有否定产业结构政策和产业布局政策的各自独立性），但它的独立更为重要。经济的发展并不是以环境的被破坏作为代价的。在20世纪60年代，日本出现了产业公害，这使得产业政策开始重视产业环境的保护，出现了产业环境政策或产业可持续发展政策。我国《90年代国家产业政策纲要》指出，产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规“，也应该包括产业环境法规。

相应的，产业法的内容也应该包括以上几个方面。产业组织（企业组织结构）法调整属于同一市场上的企业之间的资源配置状况及企业间的关联状态的法律，其核心是处理规模经济和竞争效益之间的对立统一关系问题及中小企业的发展问题，相应还存在着生产规模与管理体制和水平的相互适应、作用的问题。产业结构法调整各产业的地位、作用及其关联性的问题。综观各国的产业发展史，我们可以看到，产业的发展离不开产业结构的调整。产业结构是否合理、产业结构的转换是否及时科学是决定一国产业是否具有国际竞争力、能否发挥功能的关键所在，因此，无论是经济学界学者还是法学界学者都认为，产业结构和产业结构法是产业法的核心内容。产业区域法调整产业在不同区域和地区间资源的配置及其关联性的政策，其核心是合理确定地区间产业分工，发挥地区优势。产业技术法调整产业技术发展和技术进步的政策。由于环境法已成为一个单独的社会法分支，关于产业政策法的内容，这里，我们着重指产业组织法、产业结构法、产业布局（区位）法、产业技术法。

在产业法中，除规定产业政策法律关系主体的权利、义务外，还应明确产业政策法律关系主体行使权利的程序，产业政策法应是实体法和程序法的统一体。

二、产业法是经济法的一个重要组成部分

（一）产业法属于经济法的调整范畴

产业政策法鲜明地体现了经济法的特色，彰示了它的经济法本质。

1.产业法是社会本位法

产业法追求的目标是社会经济的整体、协调发展，它强调社会性、公共性。产业的发展是关系一个国家持续发展的问题，而不是简单的某一国对本国政府利益的维护。基础产业的发展、高新技术的采用、产业结构的转换、对公害的治理实质都与社会利益紧密相关。在产业法中，强调的是国家利益和个体利益以及社会利益和环境利益、经济效益的平衡协调。政府本身不能从产业政策中得到什么直接好处，政府实行产业政策的目的是发展整个国民经济，促进社会的可持续发展。正因如此，日本产业法曾在协调劳动与资本关系、克服私有制对资源合理分配的阻碍、保护民族经济与国际资本协调之间方面发挥过重要作用。可以说，在每一部产业法背后，都可以找到协调各种社会利益关系、维护社会整体利益、长远利益的目的。

对产业中优和劣的理解与通常的理解是不同的，它主要依据社会利益来确定，而不单是经济效益。“劣”并不一定表明这种产业的经济效益不好，也可能它的微观效益很好，但它的宏观效益差或者它的发展与国家总体发展的目标不符，国家就要限制或禁止它生产。“优”也并不是从单纯的微观效益来看的，“优”主要是指某种产业的宏观效益和社会效益高。

在产业法的制定、实施过程中，也都贯彻社会利益原则。“在产业政策的制定与实施过程中，政府代表的是社会共同利益，而不是某种政府利益。”[4]产业法制定并不是单纯政府意志的体现。为了使产业法真正反映各方面的利益并在现实生活中得到切实落实，产业法制定主体的构成、制定程序都体现了经济集中与经济民主对立统一运作的原则。

基于产业法的社会利益本位性，产业法法律关系的双方当事人处于平衡协调的关系中，他们都既是权利主体又是义务主体。产业活动的主体不是处于听命服从地位的完全义务主体，它也有自己的权利，如开业权、兼并权等权利。产业活动的指导机关行使的权力是社会经济管理权而不是行政管理权，它的实施手段尽管也包括采取强制性的行政方式，但更主要的是采取经济手段和法律手段。比如通过给予优惠贷款或优惠税率的方式鼓励市场活动主体向落后地区、扶植产业发展。

2.产业法是以公为主、公私兼顾的法，处于社会法域

产业法调整的内容既包括宏观经济政策、中观经济政策如区域政策和行业政策，又包括微观经济政策如企业组织政策，由此可见，产业法也是调整宏观和微观相统一的关系的统一体。在产业法中，公权力与私权利的相互交融，公和私已丧失了明显的界限，是你中有我，我中有你的关系，体现出公法、私法相融合的特性。具体来看，产业活动的管理主体既有行使公权力的国家机关，也有各行业同业公会、中介机构等社会组织。这些中介机构、各行业同 业公会，集中体现了公私融合性，它们一方面要接受国家的领导，相对于国家的公权力，它们行使的是本行业的“私己”权利；相对于本行业内部的企业、其他经济组织、个人来说，它们又是国家意志的上传下达者，具有一定的“公”色彩。产业活动的被管理主体则为企事业单位、其它经济组织和个人等。产业活动的管理主体所享有的确定优先或限制、禁止发展产业的权利以及征税权、审批贷款发放权等带有公法性质的权力与被管理主体的自是紧密相联的，不应侵犯被管理主体的自，要尊重其自主性，给被管理主体以相应的权利和自由，如除法律严禁进入、限制进入的行业外，法律不加禁止、限制的行业企业可自主进入，审批机关不能人为设置障碍，而且，为鼓励发展应尽量给以程序上的便利，注意简化程序。由于产业政策在国民经济发展中居于全局地位，产业法的制定必须从社会、国家的全局出发，这体现了以公为主性。例如，在产业的成长期，产业的接受、吞吐能力很强，但自我辨别能力差，在如何引进高新技术方面易出现错误，可能盲目引进一些自己没有消化能力的高新技术，也可能引进一些实质已被淘汰的技术，这些都需要国家从总体、宏观上进行把握；基于对整个经济发展有利的考虑，国家会依法使一些产业提前进入产业成熟期、延长其成熟期或加快其进入衰退期的步伐。

3.产业法具有综合系统性

产业法的内容是多方面的，但各部分内容不是孤立存在的，而是相互渗透的。技术的发展可能引起产业外延的变化。产业布局法也离不开各地方的产业结构法、产业技术法、产业组织法的协调规定。产业的发展离不开产业环境。由此可见，产业法的各个组成部分是相互关联、相互作用的。产业法依其调整对象、范围的不同，可分为通用产业法、特殊（部门、行业或企业）产业法、特殊环节的产业法，它们构成了产业法体系。在产业法的程序性规定中，既包括制定前的协商程序、实施中的保障制度，也包括实施后的监督、检查及评价制度，这体现了产业法的系统性。

4.产业法具有平衡协调性

在产业法法律关系中，行使产业活动管理权的管理主体与从事产业活动的产业组织处于动态的平衡协调运动过程中。平衡不是平均、中和，也不是一方被另一方同化或统制，而是指构成统一体的二方相联相制，相辅相成。产业法的作用，是以产业政策为导向，加强宏观控制，指导市场发育，平衡、协调各方行动，逐步缓解总需求与总供给、消费结构与产业结构的矛盾。平衡不仅是统一体内部要素间的利益、行为、意志的协调，而且也是统一体与外部环境的协调，因此，我国的产业法必须立足本国，又要适应世界产业法发展的需要。产业法的主要手段为促进、扶植战略产业、幼稚产业发展，或限制、禁止非战略产业、夕阳产业发展，要实现促进、扶植和限制、禁止的动态平衡协调。在产业布局中，要注意发达地区与落后地区的平衡协调，地方与国家整体利益的协调。在产业组织法中，注意大中小企业竞争力的协调，鼓励竞争与维护市场竞争秩序的协调。在产业布局法中，建立各产业间协调发展的产业结构体系，在对外开放中，要注意开放产业与保护民族产业的协调。产业政策法的协调是全面的、内外统一的。产业的协调发展是动态的，要依国家经济形势、发展重点的不同而适时进行产业政策调整。产业政策的实施，要运用经济的、行政的、法律的和纪律的手段，同时加强思想政治工作。在保障产业政策实施的各手段中，采取计划、财政、金融、税务、物价、外贸、工商行政管理等手段的部门必须目标一致，协同运作，各项调节手段和措施要相互配套，服从治理、整顿的方针和实施产业政策的要求。

（二）产业法是经济法中的一项独立法律制度

产业法也涉及到计划、金融、税收、反垄断等内容，但这并不表明产业法只是一个综合体，没有独立性，产业法与计划法、金融法、税法、反垄断法是有区别的。

1.产业法与计划法的区别

产业法以制定和实施产业政策的经济关系作为调整对象，计划法则以制定和实施计划的经济关系作为调整对象，关于两者的区别，我们主要从调整对象即计划与产业政策的区别入手。美国学者阿密塔伊？艾特伊粤利认为，“产业政策就是计划”。不过是采用了一个“温和的、更加悦耳的名词”。这种认识是否正确呢？我们认为，产业政策与计划（注：这里的计划主要指国家计划。计划的含义是随着社会经济的现实和人们认识水平的提高而不断变化的。十一届三中全会以前，计划主要是与计划经济体制和指令性计划联系在一起的。邓小平在1992年视察南方时的讲话中指出，计划和市场都是经济调整的手段。所以，这里我们是从作为经济调整的手段的计划角度来对产业政策与计划进行区分的。）并不相同。计划和产业政策的调整内容不同。按所调整的经济内容来划分，计划可分为社会计划、经济计划和科技计划；按所涉及的领域来划分，计划可分为综合计划、行业计划和专项计划。计划目标包括经济增长目标、人民物质生活文化水平提高目标、科学技术发展和科技结构变革的目标、社会事业发展的目标。产业政策的调整内容主要集中于经济领域，其中也包括科技领域，但对精神文明、外交工作、社会事业等内容不做调整。有学者将计划分为产业结构的合理化和高度化计划调整物资供求和稳定价格的计划[5].在这种情况下，计划与产业政策的内容是基本相同的。

计划和产业政策的指标体系不同。计划工作的主要任务是在对计划期内经济情况作出科学预测的基础上，确定计划指标，制定出相应的计划手段，经过综合平衡，确定出最后的计划方案。计划指标是计划任务的数量化，是单纯的数量性指标。产业政策指标则包括质量性指标和数量性指标两种。质量性指标多是通过国家的调控，立法秩序、制度变化等结构变化，提出政策方案进行比较分析，最后选择经济政策的方案而形成的。产业政策多是质量性政策，多采用质量性指标，当然，它也采用数量性指标，但以质量性指标为主。

计划与产业政策的调整方式不同。计划依调整方式的不同可分为指令性计划、指导性计划和政策性计划。产业政策的调整工具主要包括计划、财政税收、金融等手段，更多采用的是间接性的诱导方式。计划按调整时间的长短来划分，可分为长期计划、中期计划和短期计划。中长期计划是发展战略性计划，主要从总体上为经济发展指明方向，而没有规定详细、具体的操作方法。短期计划为总量调控性质的年度计划和分行业的年度计划，它有具体的计划指标。产业政策与这些计划的关系各不相同。对于长期计划而言，产业政策是它的实施工具。产业政策从属于长期计划，是长期计划的具体化和深化。年度计划与产业政策之间主要是交叉关系。总量年度计划为产业政策在特定年份内的活动确定了标准，而跨年度的产业政策又体现了各年度总量目标的连续性，也为各年度总量目标的实现提供了条件。各行业年度计划则与产业政策相互融合代替。各年度计划又为实施跨年度 产业政策的目标作出了具体规定。我们所说的作为产业政策实施工具的计划主要指中期计划和短期计划，如日本的《机械工业振兴临时措施法》第2条规定的“机械工业振兴基本计划”。

综上所述，计划与产业政策尽管有一定的相似之处，但两者是根本不同的，不存在谁取代谁和谁完全从属于谁的问题。但由于产业政策是长期计划的工具，政策性计划以产业政策作为调整对象，年度计划与产业政策也有交叉，所以，计划与产业政策在调整内容和方式上还有一定的联系，只是在交叉处调整的重点不同。

2.产业法与财税法和金融法的关系

美国学者查默斯？约翰逊认为：“产业政策是政府为了取得在全球的竞争能力打算在国内发展或限制各种产业的有关活动的总的概括。作为一个政策体系，产业政策是经济政策三角形的第三条边，它是对货币政策和财政政策的补充。”[6]

产业政策的实施方式包括财税手段和金融手段，国家往往为扶植某地区、某产业发展而制定倾斜的产业政策，通过给予减免税、补贴、建立扶助基金等方式来加以落实。这部分用以实施产业政策的财税措施和金融措施也属于财税法与金融法的体系。从行业的角度来看，财政、税收、金融产业的各种发展政策也是产业政策的一个组成部分，在这些领域，部分财政、税收、金融政策与产业政策是重合的，但并不完全相同。产业组织政策只是解决产业组织的竞争力、规模经济的问题，而金融法中的证券法、公司法、商业银行法等主要解决的是这些金融企业如何行为、运营的问题，它们的侧重点不同。此外金融法还对政府的国内外债统一管理进行规范，统筹安排国债的举措、使用和归还。在产业政策进行调整的领域，也可以采用财政、税收、金融的经济杠杆进行调整。在非财政、税收、金融产业，财政、税收、金融等经济杠杆应围绕产业政策的规定来协调运作。

综上所述，金融法、财税法与产业法在调整内容上有交叉之处，但它们是根本不同的，它们的宗旨、原则、调整方式等各不相同。在交叉的调整内容部分，财政、税收、金融应围绕产业法进行，以落实产业法的规定为目的，但不能违背金融法、财税法的宗旨。

3.产业法与竞争法的关系

从广义上看，竞争法包括反不正当竞争法和反垄断法。二者都对市场主体的市场行为进行规制，但规制的内容不同。反不正当竞争法规制的内容主要是违反诚信原则和反不正当竞争法的规定，损害经营者和社会秩序的不正当竞争行为，如虚假广告、混淆行为等。反垄断法规制的内容主要是利用垄断地位进行禁止竞争和限制竞争的行为。在产业法中，产业组织法的主要内容是鼓励企业进行规模经营以获得规模效益及反垄断，扶植中小企业。由此可见，产业组织法与反不正当竞争法存在着交叉，即都对反垄断进行调整。但应该看到，竞争法体系内的反垄断法着重于维护市场竞争秩序，多禁止性、义务性规范，而产业组织法中的反垄断法则着重于促进合理的市场结构的建立和形成，因此产业组织法中的反垄断法除规定反垄断外，还包括鼓励兼并等促进垄断的法律，而且是以促进、扶植内容为主，它的法律规范除禁止性、义务性规范外还包括授权性规范。各国的反垄断法都有反垄断法适用除外的规定。这些除外规定适用的主要情形是为维护社会公益、适应产业法的要求而在特定行业、特定时期、对特定主体允许垄断存在（注：如为维护国家利益并考虑到某些经济领域的特殊性，美国、德国、日本等国规定了对某些行业的反垄断除外，这些行业包括农业、银行业、保险业、各种公用事业和电讯、航空、铁路、广播电视等。在经济不景气时期，为挽救经济，德国规定了“结构危机卡特尔”。日本1853年修改了《禁止垄断法》，也规定允许设立不景气卡特尔。德国还允许成立合理化卡特尔、专门化卡特尔、出口卡特尔、进口卡特尔和中小企业卡特尔。日本也有中小企业卡特尔适用除外的规定……因此，有人认为反垄断法具有宏观性是有道理的。）

「参考文献

[1]杨治，产业经济学概论[M].1997.8。

[2]史忠良，产业经济学[M].北京：经济管理出版社，1998.135。

[3]现代汉语词典（修订本）[Z].北京：商务印书馆，1997.1608。

[4]陈淮，日本产业政策研究[M].北京：中国人民大学出版社，1991.3。