商事制度改革方案{精选5篇}

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商事制度改革方案范文第1篇

一、广泛动员、统一思想

这次机构改革我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，组织全系统职工学习了市政府机改方案和相关配套政策文件，及市级领导在机构改革大会上的讲话。通过学习，干部职工统一了思想，提高了对机构改革的重要性和必要性的认识，为我局机改工作奠定了坚实的思想基础和群众基础。

二、周密安排、加强领导

这次机构改革时间紧、政策强、要求高，动员会结束后，我局迅速召开局班子会议，部署机构改革工作，并安排专人负责此项工作。机构改革的成败关键取决于领导认识是否到位，思想是否重视。我局成立了由局长担任组长的机构改革领导小组。机构改革办公室积极工作，及时解决改革过程中出现的问题，为机改工作的顺利实施提供了坚强的组织保证。

三、分布实施、层层落实

机构改革是广大干部职工最为关注的热点和焦点问题，关系到每个职工的切身利益，难免会引起干部职工的思想波动，搞不好，会造成不安定因素。因此，我们及时掌握干部职工的思想动态，有的放矢地做好思想政治工作，坚持实事求是，从实际出发，按政策规定办事，论事不论人，从提高机关干部的整体素质、从严治政的角度出发，认真履行职责，扎扎实实做好局机关机构改革工作。

（1）制定“三定”方案。结合招商工作实际和招商局工作权限，参照宜昌市招商局“三定”规定，按照精简高效的原则，制定了我局“三定”方案。

（2）定岗定员。根据区编办核定的人员编制、领导职数、内设岗位和单位主要职责，核定市招商局事业编制为11名。其中局长1名，副局长3名，工会主席1名；科长职务3名；工勤人员1名。

四、建章立制、严明机改工作纪律

商事制度改革方案范文第2篇

作为简政放权工作中的重要组成部分，现阶段投资审批改革进展如何？下一步将重点开展哪方面的工作？日前，国家发展改革委副主任张勇就简政放权、价格改革等热点问题接受了记者专访。

政务服务大厅全面实现“一口受理”

记者：国家发改委是国务院宏观经济决策的核心部门，在这一轮的简政放权过程中，以政务服务大厅为例，请问取得了哪些进展和成果？

张勇：发改委政务服务大厅，是落实国务院《关于改进行政审批工作规范行政审批行为的通知》的文件要求建立起来的。建立这个行政服务大厅目的就是要实现“一口受理”、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理。应该说服务大厅的建设和运行正是遵循了国务院行政审批改革的要求，也充分体现了我委党组在规范行政审批行为，改进行政审批管理，加快建设法治政府、服务型政府的决心和力度。

政务服务大厅建立运行之后，取得了很好的效果。主要体现在三个方面：

一是从服务内容来看，政务服务大厅全面实现了审批事项的“一口受理”，政务服务的内容正在不断丰富和拓展。目前，我委13项行政许可事项（其中包括社会关注度较高的固定资产投资项目核准35个子项）和10项政府内部审批事项以及9项行政备案事项全部由政务服务大厅统一受理。

二是从服务规范来看，我委主动向社会公示行政审批事项清单、办理流程图、办理期限、结果查询方式和咨询监督电话等，自觉接受社会各界监督；认真组织编制行政审批事项办事指南，实行办理时限承诺制。申报事项的办理进展情况通过短信、微信、电子邮件等多种渠道主动及时告知申报单位。

三是从服务效果来看，截止到目前，政务服务大厅累计接待咨询办事人员3000多人次，窗口答复咨询400多人次、电话答复咨询2000多人次。应该说，大家对政务服务大厅提供的服务还是满意的。通过服务大厅的建设运行，我们也较好地解决了门难进、事难办、脸难看的问题。还累计接待了中央国家机关部门和地方发展改革系统60余家单位的参观，他们想来学习，通过共享政务服务大厅这个工作成果，与各个部门一道通过这种形式提高服务工作，解决“门难进、事难办、脸难看”的问题。

我们累计受理的300多项事项全部都按照承诺的时限办结了，实现了电子监察系统对审批流程的全覆盖，同时对权力运行也是一个有效的监督。

记者：请问下一步将重点推动哪些工作？

张勇：政务服务大厅建设运行的时间还不长，还需要进一步完善。下一步，我委要抓紧推进项目审批改革的进度，建设部门间的投资项目在线审批监管平台，实现统一的监管代码。政务服务大厅将作为发改委行政审批接口与监管平台对接，最终实现横向到边、纵向到底，形成监管合力，在放管结合上争取下先手棋，当排头兵。

我委将深入贯彻落实国务院行政审批制度改革的各项要求，切实做到审批事项一个窗口受理，一次性告知，一个办理时限承诺，一份服务指南，一套审查细则，一种跨部门审批探索，以法治制约和公开透明“双轮”驱动，实现审批权力运行的标准控制和刚性约束。将下功夫、花精力、付出心血做好各项工作，使政务服务大厅的内涵更加饱满，功能更加丰富，服务更加便捷，管理更加规范；使政务服务大厅成为服务之窗、改革之窗、创新之窗。

凡是能够备案的就一律不搞核准

记者：国家发展改革委正在牵头抓紧推进投资项目在线审批监管平台的建设，请问目前进展如何？发挥了哪些作用？

张勇：在线审批监管平台建设，是按照国办关于精简审批事项、规范中介服务、实行企业投资项目网上并联核准工作方案的要求开展的工作。委党组高度重视，徐绍史主任多次开会专题研究加快推进这项工作，目前进展顺利。

“在线”的概念一个是横向上与各个部门互联互通，把过去串联的事项变成并联。一个企业也好，一个单位也好，办理事项由过去一个一个部门去跑，变成了现在在不同的相关部门中同时进行工作，这就大大缩短了时间。同时还有一个纵向上的概念，就是要把本系统包括地方各级发改委及相关部门联系起来，这就是“纵向到底”。实际上也就是把政务服务大厅向前延伸，搬到了网上、线上，使政务服务大厅不仅在三里河，而是在全国各地，使大家办事更加方便。

目前，横向的部门联通方面已经进入了试运行阶段，同时也有项目在线上进行了办理。目前正在加快推进纵向的在线监管平台建设，争取在年底前实现到各地的互联互通，使办事效率大大提高，同时，对各个部门在履职方面是否能按照时限要求，也是一个有效的监督。还进一步提高了透明度，这对整个机关工作的水平、工作的能力、工作的效率都是一个促进。通过在线平台的建设，不仅是单纯地实现更好的服务，同时对公务人员实现了更好的监督，使我们能够更好地履职。

记者：您刚才介绍了投资审批制度改革方面的进展以及效果。请问，如何将投资审批制度改革进一步推向纵深？

张勇：在改革开放过程中，投资体制改革已经大大地向前推进了，但是与社会的需要、企业的期盼相比还有一定的差距。5月12日，国务院召开了简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，我们将按照国务院的要求，进一步梳理我们投资审批、投资管理方面的问题，使投资体制改革进一步深化。

委党组对如何贯彻落实好国务院的要求进行了具体的部署，包括再砍掉一批审批事项，再简化一批审批事项，凡是能够备案的就一律不搞核准等等。像这些改革的事项，我们要把它作为突出的任务来抓，使我们的改革工作不断地深化，不断地提高自我革命的自觉性。

国务院还成立了推进简政放权放管结合职能转变协调小组，其中投资审批改革组的牵头单位就是发改委，相关部门还有国土、环保等等。我们不仅要做好自身的改革，还要协同动作，大家共同推进改革，这样才能使我们的改革效果更加明显，能够使办事的效率从总体上得到提高，而不是哪一个部门单兵突击。也就是说，不仅发改委要做好自身改革，同时也要会同有关部门共同推进改革。

目前，企业反映比以前好了，但这还不是我们的最终目标，我们要使企业更加方便，把企业能够自主决策的问题完全交由企业来负责，对于我们能够联手办理的就不再搞串联办理。同时，要清理相关的中介服务、前置审批等等，使企业在办事过程中能够更加便利、更加节约成本，使政府的管理和服务能够很好地融合起来。

境外投资项目的管理效率大大提高

记者：社会各界对境外投资项目的管理非常关注。发改委在去年就将境外投资项目管理由核准制改为了备案制，而且都实行了网上备案，那请您给介绍一下这个措施的效果怎么样？

张勇：这是我们改革开放的一个重大成果，过去我们主要是“引进来”，现在随着我们经济实力的增强，企业“走出去”的越来越多了。对于如何为境外投资项目提供更好的管理和服务，我们也进行了深入研究。现在凡是能够备案的，除了敏感国家、敏感地区、敏感行业，我们都实行了备案。

一年来，通过网上备案系统取得了几方面的效果。

一是效率大大提高、服务大大提升，企业减负也确实收到了实效。企业直接登陆系统填报项目备案申请表，一般来讲一周之内就可完成，最快的当天就可以办结，有效地减少了时间成本。同时，借助网上备案系统，向项目单位精准地发展规划、合作意向、风险提示等相关信息。这些对于企业“走出去”都是很需要的信息，充分体现了服务，使企业在“走出去”的路上走得更稳。从2014年7月到2015年3月，在系统备案的企业1000万美元以上的大型境外投资项目一共有500多个，中方协议投资额将近1000亿美金，说明市场的活力进一步释放。

二是指导跟上、监督跟进，地方接住管好。备案系统是纵向贯通国家发改委和地方的协作平台，按照权限下放后的职责分工，中方投资额在3亿美元以下的地方项目备案由地方负责。为了确保地方能够接得住管得好，发改委通过网上备案系统，一方面，管理政策、服务指南、示范文本以及常见问题等方面的通知和指引，以加强对地方业务的指导；另一方面，发改委实时掌握地方项目备案办理的情况，实际上也是对地方发改系统的一个监督，必要时提醒、督促地方及时办理、主动服务。

三是监测加速、管理加强，部门定位转型。网上备案系统是全面掌握境外投资情况的管理工具。以往受物力所限，项目信息不容易归集保存，也难以分析梳理。现在网上备案系统采集了项目的主体、内容、金额、国别、行业等关键信息，为动态监测分析境外投资发展形势、及时发现无序恶性竞争等潜在问题，科学制定境外投资指导性政策文件提供了有力支撑。另外，发改委也在推进机关定位转型，要把更多的精力放到事关境外投资全局的重大战略上去，使企业到境外投资走得更稳、更好。

记者：在这一轮简政放权过程中，外商投资管理有什么新的举措？改革的方向是什么？

张勇：外商投资是改革开放几十年来的一个重要的投资组成部分，在改革开放中发挥了很好的作用。我们对外商投资始终给予高度关注，同时要更好地做好外商投资项目的服务工作。

2014年国家发展改革委修订了《外商投资项目核准和备案管理办法》，将外商投资项目由全面核准改为普遍备案和有限核准相结合的管理方式，同时大幅度下放管理权限，简化管理程序，突出了企业的主体地位。通过这些办法和改革的措施，对进一步吸引外商来华投资起到了很好的促进作用。

根据中央部署，我们积极推进新一轮对外开放，今年3月份发改委和商务部了外商投资产业指导目录，大幅放宽外资准入，限制类的条目从79条减少到了38条，“中方控股”条目从44条减少到35条。由于核准对象主要是限制类项目和要求中方控股的项目，此次目录修订一定程度上进一步缩小了核准范围，实现了普遍备案和有限核准。

下一步，我们要进一步总结外商投资管理体制改革经验，结合正在大力推进的自由贸易试验区负面清单试点工作，进一步完善外商投资的法律法规，进一步深化改革、扩大开放，简化管理程序，优化管理流程，提高信息化水平，全面推进外商投资向负面清单管理模式的转变，使外商能够感到我们的投资环境更加透明、开放、便利，增强外商来华投资意愿。

价格改革不是一放了之

记者：价格是社会各界高度关注的民生话题，价格改革涉及到民生的方方面面，比如说药价、水价、电价、油价，那么价格领域的简政放权取得了哪些大的进展？下一步还将推出哪些改革措施？

张勇：价格工作是国家发改委工作当中的一项重要工作，也是社会高度关注的一项工作，因为它连着社会的方方面面，和我们每一个群众都是直接相关的。因此，我们对这项工作是高度重视的，委党组认真研究部署，特别是从2014年以来，价格改革步伐大大提速，11月国务院批准了我委上报的《近期加快推进价格改革工作方案》，明确提出要最大限度缩小政府定价范围，最大力度地改革定价机制规则，最大程度地实现公开透明，为当前和今后一个时期的价格改革提供了重要遵循。

2014年以来在价格改革方面采取了多项措施。

第一，先后放开60多项商品和服务价格。主要是烟叶、电煤、低价药品、各类电讯资费等共60多项，这些价格是和老百姓们生活息息相关的。从2015年6月1日起，除了麻醉和第一类外的其他药品价格，也取消了政府定价，完善了药品采购机制，发挥医保控费作用，药品实际交易价格主要由市场竞争形成；还放开了国内特快专递资费、明信片寄递资费等竞争性包裹寄递资费。

第二，推进资源性产品价格市场化。一是推进输配电价格改革，二是理顺非居民用天然气价格并试点放开直供用户价格，三是开展农业水价综合改革试点，四是推进跨省跨区电能交易价格市场化。

第三，理顺铁路货运价格并建立上下浮动机制。

第四，取消价格评估人员执业资格认定行政许可事项。

价格改革的最终出发点和目的就是能够通过价格改革，不是为了单纯地减少政府定价，而是通过价格改革能够把更多的实惠给老百姓，能够更好地为经济发展服务。

因此，我们在价格下放的同时，要按国务院的要求做好放管结合，特别是要加强市场价格监管，对那些价格欺诈、垄断以及所谓的价格同盟等不法行为要坚决予以打击，使我们的价格能够真正有利于社会，有利于群众。当然，价格改革也不是一蹴而就的，我们要不断总结经验，平稳推出各项具体的价格改革措施，完善价格体系，使价格更加符合市场经济的要求，更加令老百姓感觉到价格是合适的、客观的。

记者：我们也了解到老百姓矛盾的心理，一方面希望国家放开很多领域的价格，但是又害怕国家一放了之出现市场混乱，所以怎么做好放管结合是很重要的课题。

张勇：是的。这个问题确实也是我们在放开价格的过程中非常关注的问题。实际上，简政放权、放管结合、职能转变是三位一体的，不是一放了之，放的目的是为了把它管得更好，能够更好地造福于社会。所以，我们在推动价格放开的过程中，加强了监管，对这些有竞争性商品和服务的价格放开之后，通过竞争价格应该更有利于消费者和群众，应该是“向下走”的趋势，这也是我们的出发点。但是，在这个过程中也不排除有一些所谓的“价格垄断”、“价格欺诈”、“价格同盟”，这些不利于社会和群众的现象和问题，这就要求我们在放开价格的同时，同步加强监管。

国家发展改革委有个价格司，还有一个反垄断局，他们的主要工作之一就是要加强市场价格监管。我委已经处理过对价格垄断的不法企业，在社会上得到了很好的反映。在这方面我们还要继续努力，特别是要不断加强法规的建设，使制度更加健全，用制度来保障，充分发挥市场对价格的决定性作用。

商事制度改革方案范文第3篇

一、当前工商事业面临新的重大转型

转型是主动求新求变的过程,是一个创新的过程。所谓转型,是指事物的结构形态、运转模型和人们观念的根本性转变过程。不同转型主体的状态及其与客观环境的适应程度,决定了转型内容和方向的多样性。工商事业转型,就是指工商行政管理的决策层按照外部环境的变化。对本系统本部门的管理体制机制、职能运行模式、监管执法方式方法和长远发展战略,大范围、大幅度地进行动态调整和创新,将旧的管理、运作、执行和发展模式,转变为符合当前市场经济需要的新模式。

工商事业转型具有四个构成要件:一是工商行政管理决策层领导的主动而为,二是转型的目的是为了更好地发展,三是转型的重点内容是管理上的体制机制、职能上的运作模式、监管执法中的方式方法、长远发展的战略规划,四是转型的主要方法是自我调整与工作创新。工商事业转型是自身发展适应时代潮流的需要,其最大的特点就是革故鼎新、促进快速发展,同时也要承担一定的风险。工商事业转型期的一个重要任务就是化解和防范各种市场监管风险,营造内和外顺的发展环境,不断增强工商队伍锐意进取、履职到位的信心和决心。

二、工商事业转型带来的市场监管风险

工商事业转型的过程是改革创新的过程。也是自我解剖的过程,是摒弃某些部门利益的过程。是与旧的体制机制决裂的过程,这为市场监管带来方方面面的风险,主要表现在以下三个方面:

(一)法制变革因素引发的监管风险

由于立法和法律法规的修订、变更、废止,使得工商执法的某个环节、某段链条发生变化,使得工商市场监管出现不适应、不协调的现象。

一是执法主体变化带来的风险。如《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》拓展了工商机关监管流通领域产品质量的空间,扩大了处罚范围,赋予了工商部门新的监管主体地位,如果我们不正确及时履行,则会面临监管“缺位”的风险。

二是执法依据变化带来的风险。新的法律规定出台,使得同一种市场主体交易竞争行为,接受监管处罚的条文依据发生了变化,如何判断合法还是违法、如何衡量处罚的幅度,不准确把握就会出现市场监管的各类风险。比如对于无照经营行为的处罚,国务院《无照经营查处取缔办法》出台后,某些无照经营行为是依照该法规处罚,还是依照《城乡个体工商户管理暂行条例》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》来处罚,这就需要正确处理好法条竞合的问题,规避监管风险。

三是执法程序变化带来的风险。一些新的程序法出台,使得监管的行为、措施受到一定限制,监管行为不当、超越程序,就会造成滥权和错案现象发生。如《行政复议法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》出台后,监管执法的行为就受到管辖权、法定期间、案件审批环节等方面的限制。我们在执法监管的细节上不注重这些程序性规定,就会带来责任风险。

四是法规政策的放开或禁止带来的风险。如《粮食收购条例》、《粮食流通管理条例》的新旧法规更迭,使得粮食市场的经营主体资格合法性的确认、合法交易行为的认定都产生了认知性变化,工商行政管理市场监管措施也要随之发生变化,变化过程中政策延续的合理衔接,也使得监管风险应运而生。在监管实践中,国家制定的关于物价、物资供应的导向性政策出台,也往往会产生哄抬物价、囤积居奇等市场监管风险:还有一些关于注册登记的前置审批的设置或取消,无不使监管手段的松紧性发生变化,监管的风险发生率也随之提升。

(二)职能转变因素引发的监管风险

一是新职能定位蕴含的监管风险。2008年国家工商总局新“三定”方案对工商职能进行了重新调整,明确工商部门在流通环节食品安全监测、预警和信息引导的职责,以及监督管理网络商品交易及有关服务行为的职能,取消了相关行政审批、达标评比、职业水平评价的职能。新职能的定位,使工商市场监管的领域得到了拓展,监管的对象更加复杂,监管的交易行为更加多变,流通环节食品安全事故的有效防控、网络商品交易的安全、行政审批项目和标准的变更,都存在一定的市场监管责任风险。全面履行新职能、实现职能到位。既是新的工作目标和任务,又要承担和化解新的监管风险。

二是“收费型“工商到”监管型“工商转型面临的风险。2008年下半年,全国工商系统取消征收“两费”,工商部门的工作重心发生了重大转移。如何合理分配监管比重,确立监管的重点,如何提升监管成效,成为近年来各级工商部门关注的热点问题。懂监管、会监管、明执法、会办案的队伍如何培养,如何克服“收费型”工商遗留的不良作风,都是当前急需解决的现实性问题,解决不好、不及时,就会产生监管能力风险。

三是在向“服务型"32商转型过程中产生的风险。近年来,国家工商总局周伯华局长“四个统一”、“四个只有”的论断,明确了工商部门在服务经济发展、推进经济发展方式转变中的地位和作用。工商部门主动而为、加快服务职能的转变,就能抢占政府体制改革和工作创新的先机,赢得党委政府、监管服务对象、人民群众的认可。如果我们不动不变、步子太慢,就会在新一轮的政府机构改革中被淘汰。或者,如果我们在服务过程中,定位不准,“过热”、“过火”、“种了别人的地,荒了自家的田”,也同样会使我们丢掉监管阵地,失去自我发展的机遇,甚至面临失职渎职被责任追究的风险。

四是承担地方党委、政府临时性职能所具有的风险。某些地区在特别情况下,分配给工商部门一些临时性的职能任务,如文明城市创建中的治理占道经营,自然灾害发生时临时性市场的组建、重要商品流通的控制等等。这些任务,有的属于工商部门分内的事,有的不属于工商部门法定的职能。如果工作方法不当,就会产生很大的责任风险。

(三)体制改革因素引发的监管风险

一是工商机关内部机构运行机制设置不当产生的风险。在工商部门的改革发展中最显著的标志就是内设机构和所属单位的设置与分配,使工商系统的各项行政资源得以最大限度的优化,以满足职能作用的发挥。机构设置不合理,或对工商所和分局的放权不符合法律规定,就会产生市场监管中的职能交叉、相互扯皮或监管空档、职能流失等现象。

二是监管机制的创新不当产生的风险。近年来,国家工商总局提出了开展“四化建设”、加快“四个转变”、

实现“四高目标”的要求,各级工商机关也积极寻求监管效益的最大化,不断创新监管方式方法,如当前各地推行的“网格化监管”、“信用分类监管”、“经济户口制度”、“食品安全一票通管理”等等。这些方法模式如果与工商法规相冲突,或与地方实际相脱节,就难免会发生事故风险。

三是干部管理体制改革产生的风险。干部管理体制改革是事业转型中的关键部分。如果人事改革中强制干部退休、致使干部集体罢工,竞争上岗程序不合理、干、部闹意见上访,都会限制工商干部在市场监管中主观能动性的充分发挥,致使发生消极不作为或泄愤性质的乱作为。

四是经费运行机制改革产生的风险。在转型改革中,往往注重钱的流向、项目资金的使用。如果必要的市场监管经费保障不到位,就会直接影响市场监管的效力,使一些譬如违法传销等大要案件错过最好的调查机会,从而造成市场秩序的混乱。

三、防范工商转型期市场监管风险的对策建议

(一)合理判断形势,科学决策,慎重改革

要加强对工商行政管理改革发展理论的研究和探索,找出规律性的变化,进一步发现工商事业转型的好办法、好思路、好途径。要经常性地对国家政治、经济形势进行分析审视,及时发现工商事业转型的立足点、支撑点、结合点、着力点,找准转型的最佳时机。在新一轮的组织机构管理、市场监管方法体制机制改革中,开展广泛、细致、全面的论证,进而在科学发展观的指导下民主决策,使改革转型的方向、方式、手段、内容更加合理、科学、有效。

(二)解决矛盾问题,轻装上阵,放心发展

改革就要触及矛盾,转型难免涉及利益。比如垂直管理改革时的人员分流,干部改革中的优胜劣汰,取消“两费”后的财政经费保障等等,难免会引发矛盾和冲突。在事业转型的过程中,要注重这些问题的解决,既不能因为问题存在而影响改革转型的进度和幅度。也不能因改革转型急功近利而忽视问题的存在,致使矛盾不断升级,直至激化成事故,影响市场监管职能的发挥。

(三)服务中心大局,依靠政府,一心为民

工商事业转型的各项改革创新,无论是职能转变、机构设置、巡查办法的变化、维权方式的创新,都要围绕服务发展地方经济,构建良好市场秩序,紧贴地方党委政府的中心工作,以地方党委政府部署安排的大局为重,服从党委政府安排,遵循党委政府指导,不能“自立门户”、“另拉山头”、“自我孤立”。要在改革转型中始终把人民群众的利益放在第一位。要看新机构的设置是否与民争利,要看新监管方法的实施是否侵犯公民合法权益,要看新维权方式的推行是否群众满意。否则就会被党委政府和人民群众“边缘化”,市场监管的权威无以树立,市场监管的职能受到束缚。

(四)合理配置资源,创新方法。优化职能

在改革转型的过程中必须坚持从实际出发,考虑现有行政资源的有效利用,统筹规划,注意协调好现实与长远、局部与整体、内部与外部、阶段性与长效性、必要性与可行性的关系,结合业务工作与机关建设、基层建设的各个环节开展改革创新,既要注重机构和职能的对应性,又要注重职能对机构的作用性;既要注重把每一项工作的内容和标准具体分解、量化,又要注重不同工作内容和标准上的统一协调,使改革转型符合市场监管规律,在市场监管职能的充分发挥中有效化解登记注册、商标广告、合同监管、商品质量监测等方面的监管风险。

商事制度改革方案范文第4篇

近两年来，工商和市场监管部门全面进入新一轮的改革发展期。商事制度改革、职能划转、体制调整等改革措施的相继出台，不可避免地对原有的监管执法体制、机制和工作模式产生冲击，对推进法治工商建设、维护监管执法统一提出新挑战。主要表现在三个方面。

（一）商事制度改革对工商行政管理和市场监管法治建设提出新要求

商事制度改革实施以来，各项工作稳步推进，市场主体活力大大激发，改革红利进一步释放，改革的政策效应逐步显现。但与改革要求相比，还存在一定差距，需要通过法治建设，不断推进改革深入开展。一是进一步细化、完善和落实商事制度改革的有关配套制度。二是加紧推进“先证后照”改为“先照后证”。一方面，根据市场监管实际，会同有关部门梳理前置变后置的许可事项，提出修改法律、法规和规章的建议；另一方面，针对监管职责不清等问题，推进厘清部门监管职责，细化落实“谁审批、谁监管”和行业归口管理原则，合理划分监管法律责任。三是按照“严管”的要求，加强市场监管。一方面，完善登记后续监管措施，建立健全行业监管、属地监管、综合监管相协调的市场监管机制；另一方面，亟须加紧制订完善信用公示、信息共享、信用约束、社会共治等方面的法规规章，加强对各类市场主体经营行为的信用监管，形成“一处失信、处处受限”的监管效应，推动建立统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系。

（二）分级管理领导体制对工商行政管理和市场监管法治建设

提出新课题按照中央要求，陕西、山东、安徽、浙江等省工商和市场监管部门已完成领导体制分级管理，广东、江西等地正在实施分级管理。分级管理有利于地方政府统一调度协调执法力量，也有利于工商和市场监管部门与地方各部门之间开展执法协作，提升执法效能。但分级管理之后，工商行政管理和市场监管工作也会面临一些亟须解决的新问题：一是如何避免地方保护主义，促进地方经济健康发展。二是如何进一步完善管理手段，确保上级部门对下级部门执法工作的组织指挥、协调督办、业务指导力度，保持工商行政管理和市场监管执法的规范性和统一性。三是如何加强工商和市场监管部门的执法保障力度。由于经济发展情况不同，部分地区出于经济压力，对工商和市场监管部门的保障和支持力度较之垂管前有所下降，例如，有的地方分级管理后的人均业务经费不到省以下垂管时期的1/4，需要研究解决如何保证执法队伍建设、执法设备更新、信息化建设等问题。有的地方需要进一步探索根据车改政策要求，保障办案用车的相关办法。四是为了促进地方经济发展，部分工商和市场监管部门承担的非职能工作显著增加，如市容整治、招商引资、卫生创建、社会治安综合治理等，使基层执法力量更显不足。

（三）部分省市机构合并使工商行政管理和市场监管法治建设

面临新挑战2013年以来，安徽、浙江、天津、深圳等省市工商和市场监管部门在分级管理的基础上，进行了基层机构合并改革，吉林、辽宁、上海等地也正在推进相关工作。截至目前，各地合并情况并不统一，有的地方工商、质监、食药三家合并，有的地方工商、食药两家合并；有的省级局以下合并，有的地市局以下合并，有的只有县级局合并等。执法机构合并有利于地方政府整合有限的执法力量和执法资源，切实承担起对食品安全负总责的责任，但同时也增加了工商行政管理和市场监管执法的难度。一是基层执法的压力和风险增大。部分地方由于质监、食药几乎没有基层派出机构，机构合并后的市场监管所多是以基层工商所为基础建立的，基层所执法人员编制没有增加或者增加较少，但承担的业务量却大幅增加。此外，部分执法工作，如食品药品监管、特种设备监管等，还具有较强的专业性和技术性。基层执法力量既难以承担繁重的监管工作，也难以很快适应新的监管业务，监管执法压力和风险显著增加。二是基层执法的重点转移。因食品安全、生产安全（特种设备）等工作受到领导重视、社会关注度较高，考核中实行一票否决，而打击商标侵权，治理违法广告，反不正当竞争等行政执法工作没有硬性指标，因此，部分地区的监管执法重点开始向食品安全、特种设备监管倾斜，这对工商行政管理和市场监管日常监管有一定影响。三是行政执法证、制服、执法文书和执法程序尚不统一。执法机构合并之前，工商、质监、食药均有独立的执法证、制服、执法文书和执法程序。基层机构合并之后，部分地方统一了执法证以及执法文书，部分地方正在探索统一执法程序，多数地方还是根据办理案件的类型分别适用办案程序，这些问题需要进一步研究解决办法。

二、以改革创新精神推进工商行政管理和市场监管法治建设

工商行政管理和市场监管法治建设是一项长期的、复杂的系统工程，既要统一规划、统筹安排、分步实施，又要分清轻重缓解、突出重点。当前，解决好法治建设面临的新情况、新问题，要重点做好以下四项工作。

（一）加强法律法规规章的立改废释工作

完善工商行政管理和市场监管法律法规制度体系党的十八届四中全会强调，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。工商行政管理、市场监管法律法规和制度体系，是中国特色社会主义法律体系重要组成，是中国特色社会主义法治体系的重要基础，必须按党中央的要求，不断加以完善。一是保持工商行政管理、市场监管法律法规和制度体系的开放性、动态性、发展性。经过全系统的共同努力，目前已基本形成工商行政管理、市场监管法律法规和制度体系，但随着改革的不断深入、执法实践的不断变化，作为上层建筑的法律法规和制度体系，必然出现不适应社会发展的新情况，需要应时而动，与有关立法机关积极协调，通过立改废释保证法律法规和制度体系与时俱进。下一步，总局法规司将积极配合人大法工委做好《广告法》修订审议工作，做好《广告法》配套规章制定工作；积极配合国务院法制办做好《无照经营查处取缔办法》修改工作；积极推动《反不正当竞争法》修订进程；积极配合有关司局做好《禁止传销条例》等法律法规的立法调研工作。二是做好立法协调工作。将按时保质保量办理好立法协调文件；积极参加国务院法制办、有关部委（单位）和有关业务司局组织召开的立法协调会议；立足职能，着眼大局，在法治原则和工商实践的结合点上下功夫；加强与各业务司局、国务院法制办有关司局、有关部门法制机构立法工作层面的日常沟通，营造内和外顺的工作环境。三是坚持科学、民主立法。按照四中全会的要求，充分发挥法制机构在立法起草、论证、协调、审议中的积极作用。完善立法项目征集和论证制度、立法调研制度、专家论证制度、立法后评估制度等已被证实的、行之有效的基本制度。听取法制基层联系点代表基层的意见建议，有效发挥基层联系点在立法中的作用。探索工商和市场监管部门主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。建立工商行政管理、市场监管机关和社会公众的沟通机制，发挥人民团体、社会组织在立法协商中的作用。拓宽公民有序参与立法途径，建立健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。

（二）深入推进依法行政

推动工商行政管理和市场监管法治建设党的十八届四中全会指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。我们将认真领会这一精神，按照张茅同志在总局贯彻落实四中全会电视电话会议上的要求，进一步加强依法行政工作。一是依法全面履行职能。按照法定职责必须为、法无授权不可为的精神，根据商事制度改革、职能划转等新情况，及时梳理执法依据，明确职能权限，做到不缺位、不越位、不错位，坚决纠正不作为、乱作为。二是健全依法决策机制。推行法律顾问制度，建立法制机构人员为主体、专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。三是深化工商行政管理和市场监管执法体制改革。严格执行《工商行政管理执法证管理办法》，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。认真贯彻落实总局、公安部、最高人民检察院联合下发的《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》，进一步健全行政执法和刑事司法衔接机制。四是坚持严格规范公正文明执法。抓好《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》的贯彻落实工作。推进《工商行政管理机关正确行使自由裁量权的指导意见》的贯彻落实，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。五是加强执法监督。尽快完善《工商行政管理机关执法监督暂行规定》，加强对普遍性执法问题的监督力度，加强个案监督中的纠错力度，切实维护市场监管执法的统一性、权威性和有效性。在做好案件核审、听证、复议、执法过错责任追究等监督制度落实的基础上，研究强化行政执法监督的新思路、新措施、新方式，保证工商行政管理和市场监管机关依法履行职责。发挥行政复议的监督功能，着力对复议中带有普遍性的热点难点问题加以深入研究，提出解决办法。开展行政处罚案卷评查工作，引导各级工商行政管理和市场监管机关对本机关的案卷、上级机关对下级机关的案卷开展定期评查，科学评估案件质量，及时发现存在的普遍性问题和容易出现问题的环节，有针对性地提出改进意见，主动防范行政执法风险。

（三）加强法治宣传教育

商事制度改革方案范文第5篇

[关键词] 晚清　直省　劝业道　实业　交通

[中图分类号]K252　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2010)11-0117-10

清末外官改制,要求各省添设劝业道,管理农工商矿和各项交通事务,是中国近代政体变革的重要组成部分。它的设立不仅整合督抚衙署外的农工商矿各局至职官体系内,结束此类局所“散而无统”的局面,而且对应于农工商部和邮传部,使中国有了一套上下贯注、职责清晰的实业、交通行政管理机构,为民国以后直省实业、交通行政管理体制的确立奠定了基础。

清季劝业道的创设,前人研究多从现代化的角度观察和考量。细究之下,清人讨论劝业设官并无现代化的先见,而是藉此建立直省实业、交通行政管理机构,以期治理绅商,广辟利源。李国祁、刘子扬、敖天颖等对此已有所关注,近有学者探讨清季外官改制方案选择,对深入理解直省司道改革颇有启发。然因问题意识有别,资料散佚,清廷创设劝业道的立意及过程迄今未见讨论,与此相关的诸多史实亦尚未清晰。本文尝试梳理各类文献资料,详究清季劝业道议设过程及变化因由,以期深入了解清末外官改制及近代中国直省实业、交通行政体制转型,厘清制度变革与人事、权限之间的复杂关系。

一、督抚与直省农工商矿各局

清末新政改制前,外官制内并无管理农工商矿和各项交通事务的专职机构,相关事务主要由布政使、按察使或道员兼管。如此设官分职意在承继汉代以来“重农抑商”的观念,吸取历代豪强势力崛起而危及皇权的教训,使四民社会趋于稳固,不致有敌国之巨富,因而司道兼管工、商、矿各业,重在抑制而不劝导。光宣之际,国用浩繁,布政使、粮储道、盐法道等财政机构虽百计搜刮,但仍难满足财用之需。为筹生利之源以解财用之困,各地督抚往往在衙署外分门别类地创设农工商矿各局,布置兴利事务,以使财有可筹,各项政事措置裕如。

相较于对民众涸泽而渔的搜刮,创设农工商矿各局开拓利源,不愧是求解财困的正道。但农工商矿各局雨后春笋般涌现,“譬如满地散钱无所贯串”,弊病也随之滋生。1904年1月8日《申报》载文痛斥道:“各省所设商务局,主之者皆系监司大员,其司案牍、供差遣之流大半系同通州县之听鼓多年者,百计钻刺,谋得此差,但知一入局中即可滥支薪水,于应办公事非特茫无所知,抑且不暇计及。间有因关涉商务而前往请托者必系商而已近于官。若果系闾阎中人,虽有万分为难之事,安敢贸然向之申诉?即申诉矣,彼堂高廉远者,安能俯察下情一言,以为之剖决。往往有一事焉,在外尚可料理,一经商局而转,层层勒索,受累不堪者。是则局虽设,非特不能保商,且将病商。夫亦何必多此一举,以耗费无穷之公款哉!”此言不虚。如山东农工商务局遇有因财涉讼者,一经该局断结,即抽一成作为公费,“人皆怨之”。苏州农务局设立八载,“未役一农夫,未犁一寸土,徒以城内民地之遗失契据与有契据而远出迟报及妇孺小民之畏懦不报者,一概强压充公,招人价领,阳假兴利之美名,阴肆厉民之虐政”,民怨沸腾已非朝夕,江苏士绅王同愈愤而致电苏抚裁撤该局,以除虐政。

更有甚者,督抚的实业行政权在农工商矿各局繁兴的过程中日趋张大,渐有超脱朝廷控驭之象。这种内外权力失衡的状况在商部设立后尤为突出。1903年,清廷设商部,统筹全国兴利事务,试图收束直省实业、交通行政大权,构建新的实业、交通行政管理秩序。然阻力之多、难度之大,犹若攻石。

作为统领全国商务发展的中央部院,商部在直省无统属机构,构建与直省上下贯通的行政关系极为迫切。1904年底,商部上奏,强调振兴商务极为紧要,“必须各省均有讲求商学之员隶属臣部,专任其事,俾得随时谘访,遇事商榷,始克挈领提纲,巨细毕举。”但“各省所设商务等局大都选派候补道府各员作为驻局总办”,“若任其散而无纪,漫无稽察,诚恐要政所关,有名无实,殊非朝廷整饬百度之至意”。该部希望朝廷饬令各省将军督抚,将商务、保商及农工商等局总办一差酌量加札,作为该部商务议员,此议员遇有公事,可迳行呈报商部,商部如有应行商办事件,“仍分咨各省督抚妥筹办理,其寻常调查之件即迳行札知各员核覆,以归简易”。此举得到清廷的允准。

商部拟以选派商务议员的方式集权,实则难以如愿。1905年6月,该部发觉:其发交地方审查的商人词讼案件,即使“文牍交催”,“仍复任意迟延”,案悬不结,“疲玩已极”;其所管各项事宜虽迭次通行各省切实督催筹办,但“往往视若具文,屡催罔应”;至于朝廷谕令各省切实保护回籍华商一事,一年有余,“惟两广总督抄录保商局章程咨送到部,此外各省并无只字声覆”。矿务管理与此大同小异。1906年,商部为兴辟矿利,奏准将各省矿政局一律改为矿政调查局,从矿局总协理及矿师中选派矿务议员,以归该部统属。表面观之,商部选派矿务议员,加强了各省矿务管理,其实并非尽然。据矿章规定,凡矿商领取开矿执照,各地方官必须设法保护,但商部查知,“各省遇有本部所发矿照及保商文件多以弁髦视之”。各堂官怒而私议道:“今日各省均已拣派矿务议员,与本部有直接之关系。凡遇重要事件须加严密,咨待编订电报密码,札颁各省议员。如有商界紧要事宜,或须迳达商部核夺,或与各省互相商办,均著译此新颁电码,以免泄露而昭慎重。”㈣显然,商部意在直接与矿务议员沟通,规避督抚干预。然此举阻力极大,难以付诸实施,各堂官不过私下发发牢骚,快快口舌而已。

继设立商务议员、矿务议员后,1905年10月,商部又奏请在各省设立路务议员,凡各省兴路之用料、工程、用人、运输、收支等项均由路务议员统筹并顾,“随时径报臣部核办,或由臣部会商该管铁路大臣及办路地方督抚酌办”。不料,此举招致办路大臣袁世凯强烈反对。袁氏据理力争,认为商部侵夺督抚和办路大臣的路政大权。清廷左右为难,谕令政务处议覆。经政务处调和,商部删改原拟路务议员章程部分条款后,颁布实施。然改订后的路务议员章程与原拟章程相比,路务议员权限被大大缩辖,各省路政大权仍操控于各办路大臣和该管督抚手中。可见因农工商矿各局总办均由督抚札派委任,听督抚之命而行事,商部选派其为商务议员,有名无实,并未改变其与督抚关系的实质。

袁世凯虽保住了路政大权,但对动议设立路务议员的商部右丞王清穆衔恨在心,欲阻挠商部加强对直省农工商矿的管理,“先去王某,则彼部栋桡本实拔矣。”在袁世凯的运作下。王清穆于1906年8月3日外调为直隶按察使。汪大燮私下说:“商部办事琐碎则有之,何至见恶于枢译?”“矿务议员办法,固未尽善,然袁之驳之非驳商部也,直不认政府行政权耳!”商部难以撼动督抚实业、交通行政权由此概见一斑。清廷若有效控驭直省实业、交通行政,当务之急是建立上下贯注、权责分明的 省级行政机构,整合改造农工商矿各局,厘清部院和督抚的权限关系。

此外,四民社会加速重构,也亟需设立行政机构来治理新兴社会群体。随着农工商诸务的繁兴,绅商群体崛起,权势地位不断上升,对清廷兴利裕财产生深远影响。郑观应曾预见到商业繁荣对四民地位的影响:“士无商则格致之学不宏,农无商则种植之类不广,工无商则制造之物不能销,是商贾具生财之大道,而握四民之纲领也。”绅和商迅速融合化生,使传统社会结构发生裂变的同时,也产生了某些不利因素。他们将实业界作为其啖饭营利之地,呼朋引伴,窟穴其中。时人痛斥说:绅权渗入实业界,然“无事能食绅士之福”。于清廷言,设立相应的职能部门治理绅商,以至生财有序,不仅是一项关系国计民生的要事,也是在动荡变局中维持王朝统治的必然选择。

一言以蔽之,面对“内重外轻”格局的变化、赔款与新政兴利的迫切需要,清廷通过调整官制,整顿各省农工商矿各局所以控制财源、重构四民社会的秩序,建立上下贯注的实业、交通行政管理体制已势在必行。

二、裁局增缺之初议

与督抚增设临时性农工商矿各局不同,有识之士自戊戌维新之际就提议添设正式职官管理农工商诸务。但此议自提出至实施异常曲折复杂。

1898年,蔡镇藩上《审官定职以成新政折》,提出外官改革的思路。他认为:道与同通在顺治、康熙时“屡裁屡复,时并时分,大都亲其事之繁简,非有定也”,咸丰以后时事日变,政务益繁,有一事即设一局,“续兴一事又添一局,遂使天下之官争以求差为务”,官场适成宦途营利之地,“数十年来,所以日讲富强而无效也。”欲求富强,须于南、北洋设立商务道两员,以商务同知、通判副之,“分理所属轮船、招商、制货局厂,及稽察电报、邮政、银行、铁路一切通商事宜”;福建设船政道两员,以同通副之;矿藏丰富之地,酌设矿务道,“仍随矿利之盛衰为裁置”。这是较早根据道与同通的官制特点,结合各地情势,提出在直省添置相应道缺以管理农商诸务的改制思路,然该建议未被当政者采纳。

与蔡镇藩主张略异,维新人士袁昶认为应裁道缺,因事设官。他指出,“国家因事设官,断无其事已废而官犹不裁者”,“各省巡道无兵而有备兵之名,最赘瘤无用”,亟宜裁撤。循此思路,朝廷应裁道添缺,管理农工商矿事务。但如此变革官制,势必重新分配权力,牵一发而动全身,阻力甚大。光绪帝采稳妥之策,避重就轻,于1898年8月30日谕令各省督抚裁撤“不办运务之粮道”和“向无盐场,仅管疏销之盐道”,并“将现有各局所中冗员一律裁撤净尽”,限一月办竣覆奏,“庶几库款渐裕,得以宏拓新规。”对于农工商矿事务,则是谕令各省督抚设立农工商局,整顿振兴。即使光绪帝采取这种变制幅度较小的策略,但多数督抚仍敷衍观望,不久发生,一切官制改革之议归于沉寂,

庚子后,新政复行,振兴实业、开拓利源被视为富民强国的根本所在,各省添置专官,管理农工商矿事务,再次受到时人的关注。宗室教习陶镛在《请定官制书》中一针见血指出外官之弊:“外则各部之事上萃一督抚,藩臬不过仰成,下责一州县,府道且多牵制,不胜旧弊,遑论新机”,若论新机,“设局委员,省自为政,究碍定制,所裨实稀,是谓有官无法”。他认为政务处议行新政,“有议者必有行者,今矿路虽命大臣,尚无分秩;农商最为要政,未设专官;邮政尚领于洋员,工艺仍侪于末伎”,应将道府皆升为使,裁撤分守分巡道,各使之职掌与中央之部院相对应,“或专或兼亦视部,总督纠察焉而不节制。”该建议立足固有官制,切中时弊,兼顾内外,易于推行新政。但此时清廷改革官制的意向尚不明朗,且戊戌维新之际提出改革官制的官员多受打击,变革政制的声音还相当微弱。难以产生效应。不过,此后司道体制改革与此如出一辙。

预备立宪为外官改制提供了名正言顺之机,增设管理农工商矿和交通事务的机构成为议改外官制的热点,但是在设“司”与设“道”问题上纷见迭呈。1906年5月17日,《申报》消息称:某大臣条陈要政,“请增改官制,拟将各省巡抚一律改为总督,所有各分巡道一律裁去”,增设商务、劝农、邮便等十使司。6月12日《时报》又报道:中国官制即将改革,外官拟添设“工商道”等六道和“输转司”等六司,“悉归地方长官统辖,全废知府、知县以外各官,所谓地方长官者即用向来之巡抚,其总督、将军等则转任内阁及各衙门”。阎媒体纷纷报道官制改革的消息,但如何改革外官制,分歧较大,“尚未折衷一是”。要因是各方自怀其意,权限难以协调分配。

耐人寻味的是,此时有关商部拟裁商务局的传闻不胫而走,在政界掀起一阵波澜,使部院和督抚纠结的实业行政权由隐而显。1906年5月,媒体报道,商部拟在设有商会省郡,“将旧设之商务局一并裁撤”,以整商权。此说空穴来风,未必无因。当时正热议改革官制,商部试图借机收回直省商政大权。该部认为,“各省商务局大半以道员为总办,而又未必熟悉商务”,拟派员接替此项局长,或将商务局总办改为商务使。此议立即引起轩然大波,各省商务局惟恐既得利益受损,异常警觉。安庆商会动作最大,联名各业商董致电商部说:“皖商周蔽甲于各处,赖官主持渐有进步,安庆商会仍非官局维护不可,而官无局不能办事,皖局请暂缓裁。”商部见动议裁撤商务局震动较大,随即辟谣说:“各省商务局裁归商会,本部并无此议,该总理等遽信报章谣传,发电请暂缓裁,殊欠斟酌,仰即传谕各业董毋得轻信浮肓”。商部经此波折,不得不暂且收起整顿直省商权之心,以待时机。

尽管裁局添官一时较难,但督抚衙署外局处所无节制膨胀所滋生的弊端已到非革不可的程度。媒体痛斥各局所总办、督办、会办等名目,“素餐尸位,不以为非,盛气相凌,各是其是”,建议改官制定权限。御史史履晋上奏说,自举办新政以来,“此处加一捐,彼处增一税,非取之州县乎?今日设一局,明日设一所,非优给薪水乎?”亟宜“撤局所而专责成”。该折发人深思,触动朝廷至深,但如何整改局所恰是外官改制的难题。1906年7月18日,《时报》建议改革官制以“裁各省之大官”和“改要差为实缺”为要端。但究竟裁直省哪些“大官”,改哪些“要差”为实缺,则见仁见智。

立场不同则态度互异。位高权重的两江总督周馥向刚归国的端方、戴鸿慈两位考政大臣建议:改官制既要统筹兼顾,又要注意轻重缓急,在财政困绌之际,“应先设治民之官”,兴学、振兴工商诸事“必须诱掖提倡”。但他未明言如何添官管理工商诸事,似在提醒改革官制宜慎而又慎。张百熙则主张巡抚改为总督,下设七司,与主改官制的袁世凯和端方之意相同,建议“裁府留道,升知县品级”。另有人提议:每省设总督一人,总理一切,下设察吏、财政、刑政、兵政、提学、内务、外务、农工商八司,受制于总督而可自达于各部,俱裁盐、粮、兵备道,“以省繁冗而节经费”,如此一来,官制“划然整齐,事无不举矣”。以此方案,直省农工商司既受总督节制,又可自达于京部,其精意在于使直省农工商诸事集权中央,又能广辟财源。

考政大臣载泽的用心更为明确,密奏要在直省添设各司,集权中央。他站在朝廷的立场,忧虑道:“今日督抚之力,足以指挥属吏奔走。庶僚而论,其实权则内制于六部,外分于两司,朝命一下,拱手 受约束惟谨,何者积威约之渐也。”建议朝廷,“今且议添设各司,责成州县,采中央集权之主义,行地方自治之制度。此制一立,疆寄益轻,但虑其威令之不行,不当复忧其事权之太重。且以中国幅员之广、户口之繁,伏莽潜滋,强邻环伺,非有亲信大臣以为镇抚,断难收长驾远驭之规。若禁防过密、督察过严,使内外稍有猜疑,恐非国家之福”,“自昔权奸窃柄,藩镇拥兵,皆在暗弱之朝,积衰之世,如果乾纲独揽,变法图强,断无魁柄下移之虑”。载泽密奏主旨不仅与中央部院改制意愿相通,且洽通圣意。

戴鸿慈、端方对比中外官制,权衡各方意见,于1906年8月25日提出官制改革的整体方案。他们明确指出,管理农工商和各项交通事务应设“司”而不宜设“道”。理由是:中国地方官制层级太多,除盐、粮、关、河诸道各有专责不必议裁外,“宜将守道及知府、直辖州两级悉行裁去,而以州县直辖于督抚”,实行省、州县、乡市三级之制,“庶几繁简得宜”。督抚之下置布政、按察、提学、民政、邮递诸司管理各项政务,其中,“民政司如日本之民政长官,监督全省州县及乡市之行政,察其举职与否、越权与否,而农工商一切劝励保护之策皆出焉”,邮递司管理各项交通事务。如此改制,不仅可减少行政层级,又能改变外官无辅佐官、“事多丛脞”的弊病,“为督抚者总其大纲,如挈裘而振领,全省自无不举之事”。编制局随即根据端、戴所奏,出台了《拟定官制大纲》。但该大纲能否被各方接受则充满变数。

《拟定官制大纲》甫披露便引起时人热议,有人针对外官添改司道、归并局所的方案纷纷发抒意见。御史江春霖奏请改官制要豁除内外官兼差之弊,剑指内之大臣、各部司务和外省局差。出使德国的大臣杨晟建议,各省督抚宜作为国务大臣,下设民政兼巡警、学政、军政、财政兼商务四司,“旧日司道悉应裁撤,并入四司”,令诸司分事而治,以收权限明确之效。翰林院撰文李传元认为改革官制宜先裁冗员,缓设新官,提出外省各司应以藩、学、臬三司兼领,“所有各司即可缓设”。江西道监察御史叶芾棠以“款不易筹”为由,反对添设八司,希望藩、学、臬三司不变,“其余各司之事,可设为局,分隶于各司道,则事举而所费亦省。”由上可见,裁撤农工商矿等局,添司管理农工商或交通事务虽然是改制的方向,但是阻力不容小觑。

三、外官改制的方案分歧

内官制编定后,1906年11月,编制局据《拟定官制大纲》,制定了两套省城院司各官改制方案,向各督抚征求意见。第一套方案按照西方近代科层制精神,仿照各边省将军衙署分设户、礼、兵、刑、工各司办法,合并藩、臬以外司道局所,分设各司;各司设曹,实行合署办公。第二套方案系参照现行官制量为变通,“督抚径管外务、军政,兼监督一切行政、司法”,农工商事务由主管民政的布政使兼管,交通事务由新设财政司兼管,“学、盐、粮、关、河各司道仍旧制”,“以上司道均按主管事务禀承督抚办理,并监督各该局所”。若按第一套方案改革,能做到内有一部、外有一司,上下贯注,就实业、交通行政机构而言,各省应设相应的司与中央的农工商部和邮传部相对应。若照第二套方案,则由布政司兼管农工商,财政司兼管交通。显然,厘定官制大臣拟裁道设司管理实业和交通事务的态度较为坚决。

两套方案涉及督抚权限及相关利益调整,各督抚依违之间,莫衷一是。从各督抚覆电来看,“大抵主第二层办法者多于第一层,主第二层办法而请缓行者多于速行,以编制局两层办法为是而以财力不足、程度未及为言者尤居多数”。司在各督抚的覆电中张之洞的意见分量至重。他痛驳两套方案,认为:道员似不可裁,各省巡道“大率以兵备为主”,其办理军务、教案等事多因“官阶较崇,调遣武营较易”之故,改革官制似不甚与立宪关涉,宜就现有各衙门认真考核,从容整理,“旧制暂勿多改”;目前民生困穷,动辄思乱,应少取于民,多兴实业。张之洞力主“旧制暂勿多改”,目的是维护督抚固有权势,反对各省增置各司,集权中央。该观点表达了多数督抚的心声,如周馥以“呼应不灵”为由反对裁道,又以“廉俸难筹”为辞,拒绝添缺,希望仍沿旧制,以各局所任事,事相联属者可由藩、臬各司兼摄,“不必遽开生面,徒费无益”。

与张之洞、周馥等督抚意见相反,舆论多主张裁“道”。有人指出:“今事权属诸督抚,庶政责诸府县,道员虱乎其间,无所事事。其职名为承上起下,而察其所事,不过转行文书而已”,“故道员者,官场之骄子也,今举而裁之,其有益治道甚大。”也有人直接驳斥张之洞裁留道府的论调,力持“京师有一部,外省即有一司”,告诫改官不可“筑室道谋,百无一是”。以此而言,保留道缺已无意义。然而,张之洞位崇权大,其覆电不仅令“都下主张改官制者莫不哗然”,两宫亦为其言所动。“颇有不欲轻于改革之势”。有消息称,外官改制大约以张之洞覆电为准的,外官添设八司之议恐难实行。张之洞力持“外官少改”似成定局,加之此时中央官制尚未更改就绪,“而排挤倾轧、援用私人之弊已见”,内廷颇不以遽改外官制为然。

外官改制有胎死腹中之虞,厘定官制大臣遂以退为进,另辟蹊径。1907年2月19日和3月9日,《盛京时报》分别登载《编制局拟设督抚衙门幕职说贴》、《编制局裁并道府说贴》两文,披露编制局的变通计划。前者指出:各省督抚对第一层办法决然议行者,“惟滇督一人,其余皆未认可,若强以所难,必至各省纷歧不一,或废而勿举,又使良法沮格不行。”二者相权,惟有将第一层办法寓于幕职之中,“以先为之导”,迨数年后,纲纪具备,财用稍充,再分设各司,或有可行之日。原有布、学、按三司应仍其旧,现有各局所听督抚量为裁并。按编制局所拟方案,督抚衙署内设秘书官一人为长,余皆分曹治事,如外务曹、吏曹、民政曹、度支曹、礼曹兼学曹、军曹、法曹、农工商曹、邮传曹,每曹设参事官一人,其事简不能备官者,听其酌量兼摄。这样,督抚衙署内虽有管理农工商务和交通事务的专职辅佐官,但是,此辅佐官“有职衔而无确定官阶,……而非中央各部的下属”。至于裁并道府问题,编制局制定的《裁并道府说贴》指出:外官存在“管官官多,管民官少”的弊病,督抚覆电多主裁道留府,但张之洞又主道缺似不裁为妥,斟酌折衷,“拟将所有守巡道一律裁撤”,务使“管官之官”减少,削减行政层级。鉴于盐、粮、关、河各道责任綦重,应解去其兼守巡道之职,专管一务,而盐道无督销之责者,粮道无押运之责者,则听督抚酌量裁撤。

从上述两说贴内容看,直省农工商、交通行政管理机构如何添置未作交代。耐人寻味的是,编制局据两说贴精神制定的《厘定各省官制总则草案》却作如下规定:各省置布政、提学、提法三司,布政使受本管督抚节制,管理该省财赋,考核该省地方官吏。布政使司置副使一员或二员(秩正四品,以原设道员酌改),受本管督抚节制,分理该省民政、农工商务及邮传事宜。三司之外,各省视地方情形酌设盐运司、盐法道或盐茶道(其盐法道有原兼驿传字样者一律撤去)、督粮道或粮储道、关道、河道。以上司道除主管事务外,不得兼管地方行政事宜。除以上各司道,所有守巡道一律裁撤。各省原设各项局所应视事务繁简酌量裁并,由各省督抚核议具奏办理。显然,编制局拟在各省设布政使副使一员或两 员,统管民政、农工商和交通行政,受到了张之洞、周馥等督抚意见的影响。如此变通反映出枢臣向督抚妥协让步的迹象。但是,枢臣、部院向督抚妥协让权实不甘心,他们又盘算,于布政、按察、提学三司之外,“增设警察使,归民政部节制;设劝业使,归农工商部节制”。此举表明,枢机重演故伎,又改变了在直省设布政使副使统管民政、农工商和交通事务的主张,力争实现设司集权的初衷,并吸取山东巡抚杨士骧的建议,将交通事务由劝业司兼管。

就在新外官制似呼之欲出之际,御史赵启霖奏请缓改官制,以“各省荒歉已成,民情惶惧”为由,反对改易外官,认为设巡警、劝业两司,“添无数之员,筹无数之费”,应俟年岁丰穰,民情安帖,再将外官制酌议损益。据1907年3月26日《时报》《论赵启霖奏请缓改升官制》一文透露,赵折乃鄂督张之洞授意而为,尽管编制局已刻意迁就了督抚的利益,仅在藩、学、臬三司之外添设两司,但由于张之洞、赵启霖所泼冷水,外官改制顾虑重重。慈禧遂谕令考察政治馆将赵折分行各衙门阅看,以察风向。政治馆对赵启霖所论不以为然,力辩各省添设劝业、巡警两司甚合时宜:“今各省除三司之外,官立局所,大省多至数十,小省亦不下十余,卑以候补道员领之,名虽为差,实与官缺无异。盖闲冗过多,势不得不藉是以为位置之地,一岁所费动盈巨万。此外实缺守巡各道终年闲散,无所事事者又什而八九,一加综核,均可裁并。……此次外省官制草案于各省原设诸局所及分守分巡诸道均议裁撤。所拟新增者不过巡警、劝业两司,彼此相较,所增者尚不逮所裁者之什二。”力请朝廷不宜为浮说所摇,推行改制。而清廷出于慎重,仍令缓议外官改制,劝业设“司”因之延宕。消息灵通的记者报道说:“前议添设警务、劝业二司,以外省筹款为艰,添设大员经费更无所出,拟一并从缓举办。”

四、劝业设官先“司”后“道”

尽管外官改制暂从缓议,但是改革督抚司道衙署机构与归并整合体制外局处所已是大势所趋。力倡改革官制者力陈万不可缓,积极争取早日实施。

有御史奏称,“外官制既经议定,若因内官制多滋流弊,致将议定外官制延不宣布。不惟贻笑于外人,实亦失信于全国”,“折上留中”。载泽暗中活动奕勖说,外官改制延展,“实有阻碍新政进步”,希望奏请朝廷,简派通达政治大臣随带熟谙各省情形之员迅赴各省详细调查,回京再由政府决定办法。英国公使汪大钧奏称,“外官制断不可缓,若必因噎废食,不惟深负士民之望,且启外人轻我之心”。1907年6月10日,岑春煊上折,力言亟宜添设劝业、巡警两司。他申辩说:外省官制以第一层办法为佳,应毅然行之。至于有论者称添设劝业、巡警两司经费无所出,“殊不知现在各省局所林立,大省经费不下数十万,小省亦不下数万。臣核草案所拟,如督抚幕僚及布政五使(布政、提学、提法、巡警、劝业五使――引者注),下而至佐治各员,添官均非甚多。若以各省局所经费及州县延宾幕者移为此用,似未见其不敷也。”如官制果行,任用得人,则各项新政无一不举,水旱盗贼自可设法补救,“此断不可缓者也”。

政府枢臣为力倡改革者的积极呼吁所动,斟酌权衡,拟以东三省改制作为外官改制的模范,“如果确有把握,毫无流弊,再行推广各省。”而在讨论东三省改制时,农工商行政机构设“司”抑或设“道”,竟然再度成为当道权衡的重点。1907年4月底,徐世昌与军机大臣会议外官改革事宜时表示,外官制“仍请更改,先从东三省办起”,“拟裁各省分巡、分守道,添设巡警道、商政道各一缺”。5月4日,徐世昌向两宫汇报东三省筹议改制情况,又改变添设商政道的原意,拟先设商务、财政等五司。据说,此议深得两宫认可。5月11日,《神州日报》又言:“政府诸公欲以东三省所改官制为各省模范,拟用政务处去年所拟各省官制第一层办法,裁去司道,设立十司”,此十司不必“奉旨简放”,可“迳由督抚奏署奏补”。由于东三省原有八旗驻防制,与各行省体制迥异,最终东三省督抚考虑历史与现实的需要,奏请于三省公署分设交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七司,酌量归并原有局署,但七司均由东三省督抚奏署奏补。㈣由商政道至商务司而劝业司的变化,说明东三省兴利机构的讨论并非停留在名称上,而是督抚力争司的奏署奏补权。

东三省改制方案的出台加速了外官改制的进程。慈禧对徐世昌赞许有加,明示“如果办理妥善”,各省均可仿行。外官制草案遂进入最后审核阶段。1907年6月10日,《盛京时报》披露:外官制草案“奉旨着交孙家鼐阅看酌核,闻其大纲无甚更动,仅裁道缺及河工各缺、佐杂闲曹等缺”。外官改制纷纷扰扰,终有宣布之望。直省官制草案经孙家鼐、瞿鸿禚酌改后, 1907年7月7日,总司核定官制大臣奕勖等奏请,于直省布政司、提学司、按察司之外,添设巡警、劝业两道,劝业道掌管全省农工商业及各项交通事务,并将按察司旧管驿传事务改归该道兼管。同日,朝廷颁布上谕:此次所定直省官制,各省督抚体察情形,“统限十五年一律通行”。至此,劝业道正式诞生。

清季由劝业设“司”至设“道”的变化,过程曲折复杂,后人难悉其中隐意,穿凿附会不在少数。民国学人刘锦藻说,“巡警、劝业均辖全省,应称司不称道,惟司属三品,非部曹应升之阶,抑之为道,可以简放,改官制专为京员谋出路,可议者此其一端也。”后来学者普遍沿用此说。其实,刘锦藻之说虽有道理,但并非尽然。有学者甚至用“现代化”的概念解析,恐距事实本相更远。

按照清制,内、外官互用本有成例。顺治十二年九月,吏部奉谕:“国家官员,原当内外互用”。“其在外司道等官,品行著闻、政治卓越者,确察实迹,遇缺内转。务使内外得人,职事修举”。这一内外互用的做法后来被沿用。这次外官改制,若设巡警、劝业两司,势必减少京官外转的机会,因此,设巡警、劝业两道,似有为京官谋出路的考量。但首批劝业道的选任,督抚多先发制人,奏署劝业道,鲜有京官外转者。